分权、财政与联邦主义
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分权、财政与联邦主义

一、赋税问题
                                          
民之饥,以其上食税之多,是以饥。
――《老子》七十五章
 
国家的税收就是国家。
――柏克《法国革命反思录》
 


财产权的逻辑就是宪政的逻辑。12bet,从私有财产到国有财产,有两种方法可以完成这个转换,一是暴力,一是赋税。如果以暴力方式攫取私有财富,我们可以将其看作对私有财产的否定。但一旦使用赋税方式,就意味着国家对于私有财产权的承认。凡以赋税方式获得岁入的国家,12bet,都等于在逻辑上承认了私有财产先于国家而存在。从这个角度看,凡没有建立宪政民主制度的国家,其赋税都是缺乏政治合法性的。因为只有当私有财产是神圣的和在先的,国家财产才可能是正当的。用下面这个递进来表示:
 
私有财产的在先性―→无代议士不纳税―→国家财产的正当性。

在1215年英国约翰王宣誓同意的《大宪章》63个条款中,至少有一半关乎对私有财产的保障。《大宪章》第一次通过立宪的方式,将财产问题与政治问题挂起钩来。它规定,国王非经贵族和教士组成的大会议同意,12博网址,不得向封建主征收额外的税金。同时非经法律的审判,也不得剥夺任何自由人的财产。这是历史上第一次在制度上确立了私有财产不受侵犯的原则,在政治的逻辑上就把私有财产置于国王的主权之外。同时也在古典宪政主义的政治实践中逐渐形成了先同意后纳税的原则。1265年,贵族孟福尔自行召集了英国历史上第一次议会,英国议会的形成过程表明,议会主要是一个纳税人会议。在15世纪之前,批准纳税也几乎是议会唯一的和最重要的职能。议会的发展历史表明,它最初体现的并非一种民主理念,而是财产权作为对主权者在先约束的一种宪政理念。英国有一句法谚,说税收是代议制之母。所以西方议会选举长期以来,都以纳税人作为拥有选举权尤其是被选举权的主体身份。这个道理反过来,无代议士不纳税,就成为了美国为摆脱英国殖民统治提出来的一个正当理由。

后来,12博网址西方国家这种关于纳税的主体资格限制逐渐淡化,实现了普选权。这是民主理念后来居上的一个结果。同时从间接税的角度看,在一个现代商业社会也几乎没有人是不纳税的。因此从在先的财产权原则出发,普选权的政治正当性也不仅是民主的,而且也是宪政的。


 
 
 
宪法的财产权和私法的财产权

财产权首先是一个宪法问题,而不是私法问题。私法本身无法确认任何针对权力的在先约束,因此也无力在公权力的侵犯面前进行自我辩护。当初罗马法(罗马私法)走向衰落,原因之一就是公法的相对欠缺,说明财产权原则不能独活于私法内部[i]。另外还有一个直接与赋税相关的问题。宪政意义上的财产权,是一种先于国家赋税权力的财产权。这意味着赋税就是对私有财产的第一次剥夺。因此所谓私有财产不受侵犯,首先就是私有财产不受非法赋税的侵犯。财产权在宪政制度之先的意义,首先是要制约这第一次的剥夺。而私法意义上的财产权,却是一种后于国家赋税的财产权。赋税对私法而言是一个在先的、管不着的前提。宪法的财产权和私法的财产权,第一个根本区别在这里,用下面的公式表达:


宪法上的财产权-赋税=私法上的财产权

用一个简单的数例。假设一人去年获得了10万元的个人收入,国家通过各种税目和税目外的理由强制性从中拿走了4万元。什么是宪法要保护的私有财产呢?宪法意义上的财产权指的就是最初的10万元。而民法眼中的私有财产权指的只是剩下的6万元。问题是剩多少取决于国家拿走多少。如果国家拿走8万,民法就只保护2万;拿走9万,民法就只保护1万。无论国家拿多少民法都是无权过问的。私法在宪政秩序中的角色很清楚,它的口号是:你只管收税,剩下的事情归我。

赋税问题的引用,可以很清晰的看到,那种认为财产权只是私法概念、只需要物权法保护、不需要被看作宪法问题的观点为什么是错误和自负的。


 
 
 
二、联邦主义
                                         
寓封建之意于郡县之中。
――顾炎武《日知录》
 
    在共和主义传统中,一种根深蒂固的看法认为自由传统不可能与一个庞大的国家相容。这是一种很直观的认识,假如我们同意个人权利的优先是权力的正当性来源,同意每个人的自主是一个阿基米德支点,那么国家越大意味着权力的中枢离我们越遥远,也就越不容易被控制。在个人与国家权力之间,杠杆越长国家就越有力量,而个人自由就越发微不足道和缺乏保障。

(图)

这条通往国家权力中枢的线条其实可以拉得更长。几乎所有古典自由主义和宪政主义的思想家,从孟德斯鸠、洛克、休谟以及贡斯当、阿克顿和托克维尔等人,到当代的哈耶克和布坎南,都主张某种形式的联邦主义,把联邦视为宪政自由主义的题中之义。孟德斯鸠这样论述地域大小对政体的影响:


    共和国从性质来说,领土大小应该适中;要不这样,就不能长久存在。如果狭小将形成一个共和国,如果广大,人们会对来自遥远而又迟缓的惩罚无所畏惧,因此一个广大帝国的统治者必须拥有专制的权力。从自然特质来看,小国宜于共和政体,中等国宜于由开明的君主治理,而大帝国只能由一个专制君王来维持。因此要维持原有政体的原则,就应该维持原有的疆域。

    孟德斯鸠进而认为扩大疆域而能维持原有政体的唯一办法,就是联邦[ii]。


    联邦共和国既由小共和国组成,在国内它便享有每个共和国良好政治的幸福。而在对外关系上,由于联合的力量,它又具有大帝国所有的优点。
 
联邦主义在高度分散的个人与国家之间,通过多元化的地方共和体来实现对专断权力的缓冲和隔离,因此能够解决麦迪逊的难题,即又能制衡国家保障个人自由,又能进行在一个大型共和国进行有效率的统治。就连激进主义者浦鲁东也承认,联邦是自由与权威的完美协调。是结合了个人与社会都必不可少的正义、秩序、自由与稳定的唯一的政府体系[iii]。从美国建立第一个联邦制的立宪政体,到苏联解体的二百年间,全世界所有国土面积在100万平方公里之上的民主国家,全都实行联邦主义。所有国土面积在300万平方公里之上的国家,都实行联邦主义。中国是唯一的例外[iv]。尽管数量上联邦主义国家只有20多个,仅占国家总数的十分之一,但联邦主义国家占去了全世界面积的的二分之一和人口的三分之一。
 

三、联邦主义与契约论

    联邦主义与民主的契约论基础有着紧密联系。如果统治是需要被统治者同意的,那么需要同意的显然不能只是十万里之外的那个遥远的统治者,而要包括距离人们家只有十里路的,那些更经常和更具体的统治者。李大钊在论民主制度的《平民主义》一书里,就认为联邦主义是民主的必然衍生。休谟和康德认为社会契约论不可能具有经验事实,但这是指那种发生在每一个社会成员之间的社会契约是不可能存在的,仅仅是为民主制度和国家起源提供合法性的一种理论模型。然而发生在地方之间的、具有联邦主义色彩的政治盟约,却一直活跃在中西方的历史上。如古代社会那些具有超验背景的政治誓盟,都是发生在地方或诸侯之间的契约[v]。从古代封建领主之间的契约,到宪政国家中地方共和体之间的联邦契约,是人类历史和社会契约论假设最接近的一种契约关系。这种以地方为单位的政治盟约传统是现代联邦主义的经验基础,而联邦主义则是在社会契约论和人民主权观念下对于古代盟约传统的一种深化:

第一,政治盟约建立在一致同意的原则之上,本质上是一种私法性质的契约关系。而联邦建立在多数原则之上,从私法内的自治走向了公法内的共和。

第二,建立在政治盟约之上的共和,是一种简单的共和,是城邦或州部之间的一种邦联。而经过了社会契约论改造的共和是一种复杂的共和。宪法不仅是城邦之间的契约,同时是人民之间的契约。基于这两重契约,每个公民同时接受地方和联邦双重主权下的统治。


在中央集权日趋衰微、合法性资源欠缺的幅员辽阔的后进国家,宪政转型和民主化的道路,在本质上都可能与某种联邦主义的道路相重合。联邦主义观念的引入,意味着在政治合法性上给全社会带来了一次重订契约、重修旧好的机会[vi]。联邦主义之下,国家中枢的权力将很清晰的来自地方共和体的同意和授权,地方不再是中枢的下级。如阿克顿所说[vii]:
 
联邦主义是权力之间相互并列的关系,而不是权力之间相互从属的关系。它是一种平等的联盟,而不是上下之间等级森严的秩序。它是相互制约的各种自主的力量,它是权力之间的相互平衡。由此,自由就出现在其中。
 
这样一个践履宪政的契约基础的机会,对一个传统的政治共同体完成宪政化转型,无疑将具有制度安排和收拾人心的双重价值。
        
 
 
 
四、联邦主义与纵向分权四、联邦主义与纵向分权

    联邦主义也是分权学说一个不可或缺的部分。三权分立是一种横向分权(separation of powers),针对的是全权主义;联邦主义则是一种纵向的分权(division of powers),它瓦解的是某种中央集权体制。在中央与地方关系上,封建制度的契约色彩曾经为一种联邦主义的分权模式提供了想象空间。后来随着商业城市的发达,城市共和体之间的分立逐步替代了封建领主之间的分立,但一种契约化的传统得到了延续。如最古老的联邦主义国家瑞士,在13世纪就出现了许多城市自治体之间的联盟。1291年8月1日,当时的三个州签订了永久同盟条约,这个盟约成为瑞士联邦的宪章,这一天也成为瑞士的建国纪念日。不过那时的瑞士联邦只是我们今天称之为的邦联。
中国从秦朝废封建开始,就终结了任何一种中央与地方进行契约化分权的可能性,从此以一种科层制的官僚体系(郡县制)取而代之,建立了一种中央集权的政体模式。但事实上即使最集权化的行政体制,也不可能将权力的触角如臂使指的伸到每一个遥远的角落,因此行政权在事实上的纵向分配是不可避免的。老百姓常说天高皇帝远,县官不如现管。如果权力是自上而下、长途跋涉赶来的,那么一个漫长得不可想象的代理人链条就不可避免。在中央集权体制下,一个距离我们最近的官员,反而在合法性来源上距离我们最远。因为皇帝在逻辑上是第一个直接的统治者,而那个距我们最近的官员却距皇帝最远。他和公民的政治合法性距离是这样的:他是有权进行统治的皇帝的代理人的代理人的代理人的代理人……
这个事实带来两个最重要的效果。
第一,来自权力中枢的意志到了最基层,几乎没有任何方法能保证不被扭曲。几乎没有任何辅助性的制度可以担保层层代理之后,末端代理人的行为还能完全符合被代理人的利益和动机。一个庞大帝国的中央集权体制就像一个摆钟,只可能在极端的专制和极端的割据之间反复。割据与分裂恰恰是中央集权体制催生出的一个严重病灶。其一,越是缺乏横向分权的集权体制,越容易产生割据。三权分立通常被理解为横向分权,但它同样也会产生纵向上的制衡效果。因为每一级地方政权的三权分立,会瓦解地方政权在政治上的自足性。尤其是一个拥有独立权威的司法体制的存在,使一个实行三权分立原则的地方政权在一种法治的统治方式中,几乎不可能具备自足的权能和合法性。其二,中央集权体制下中央政府理论上可以干预地方的一切政务,但事实上行政权不可避免的高度分散给各级代理人。但中央政权又必须保持行政权在理论上的一种完整性,因此这种分散必然缺乏明确的纵向分权,其边界完全随着中央与地方之间的实力比较而随意收缩或膨胀。这样最终导致一个结果,即越是强调纵向上的行政集权,就越有机会导致地方政府的诸侯化。
中国历史上没有一个皇帝能解决这个问题,就像没有一个实行国有产权制度的国家能解决国有产权体系的代理人问题。御史、观察使、督察员、稽查员,巡抚、总督、监军,党代表,各种技术层出不穷。但只要不从中央集权转向多中心分权,都只能治一时之标而不能医本。
第二,越是贴近个人的权力,反而越是专断和蛮横的权力。因为权力没有和权力的管制对象建立起一种和平的政治渊源,即地方的民主与共和。本土的暴力没有和本土的人民达成契约化的谅解,官员手中的权力自上而下,与辖区内的公民无关。这样的政权本质上是一种外来政权甚至殖民政权,势必带来权力的膨胀和冷漠。因此中央集权体制下即便最高权力实现了合法性的民主转型,不再是皇帝、独裁者而是一个民选领袖,但这种地方政治的非民主状况也并不会因此改变。
 
清初,大儒顾炎武回顾明朝和历史上愈演愈烈的专制倾向,曾提出一个打破两千年秦制的救弊办法,就是回归分封制下的地方自治,寓封建之意于郡县之中。通过分权于下,实现多头的地方政体对上级、对中枢的制衡,并能够有效伸张地方的个别利益。顾炎武的纵向分权方案,明显带有现代联邦主义的色彩。因为这已不是简单的对行政权的纵向分配,而是对地方政权某种独立地位的承认。这就接近了联邦主义双重主权、两级政府和复合共和的本质特征。
判断联邦主义与中央集权体制下的地方自治或权力下放的区别,从价值上要看他们是否承认一种多元主义和政治契约论的合法性框架;从技术上看,地方仅享有独立的行政权,甚至有一个从属性的地方议会(如英国北爱尔兰)都是不够的,关键应看地方是否拥有独立的立法权和财政权。联邦主义并不反对中央政府的统一财政甚至强制性的转移支付,包括横向和纵向的。汉弥尔顿就曾在《联邦党人文集》中阐述了转移支付对于联邦的重要性,在德国《基本法》中,也规定了富裕州必须向欠发达州进行横向财政补贴的义务。但联邦主义国家的各州政府,都保留有在一个独立范围内征收赋税和使用赋税的自主权力。因此国家权力中枢有没有垄断攫取私人财产的赋税大权,这是判断联邦制国家与中央集权国家一个非常显眼的标志。
任何对集权的有效分权最终都要落在人事与财政这两方面。联邦主义国家的地方议会,享有条块划分下的立法权(A的立法归联邦,B的立法归地方)而不是级别划分下的立法权(A和B的立法归中央,A1和B1的立法归地方,但不能与A和B的立法相违背),这样的地方议会才是独立而非从属的。地方拥有独立赋税,会削弱权力中枢无限的财政能力;地方的独立选举,使议会能够真正控制地方主要官员的任免,化解了来自权力中枢的人事威胁。这使中枢的国家权力不能再简单依靠命令和武装去指挥全国,而必须在宪政和法治的制度中,去和地方之间相互妥协、相互合作。这方面法国中央集权体制的改革很典型,中央政府逐步放弃对地方的人事与财政的指令,尝试更多的通过司法途径去实现对地方的约束,这正是中央与地方关系的一种联邦化趋势。
 
司法权在联邦制中居于一个显赫的位置。联邦主义不依靠司法权在中央与地方之间的分权。恰恰相反,正因为联邦主义在地方与中枢之间实行了立法和行政的纵向分权,国家的统一需要一个法治化的新支点和稳定秩序的源泉。在契约化的中央与地方的关系中,也需要一个高于它们的中立者来做裁判。因此在立宪国家,司法领域是唯一一个不被民意割裂的权力堡垒。除了美国、墨西哥和巴西外,多数联邦制国家都只有一套统一的司法体系[viii]。前三个国家尽管有联邦与地方两套平行的司法体系,但这和两套政府、两套立法体系的意义也并不一样。尽管存在司法管辖权的界定,但这种界定基本上不是条块的划分而只是层次的划分。而最高法院凭藉宪法的最高权威凌驾于一切法院之上,终审权在任何意义上都不可能以州权的名义或地方的民意去对抗。在统一的宪法权威及其司法标准上,是没有州权可言的。这一点使法院有些类似于集权体制下中央政府不容置喙的地位,但联邦主义把这种地位交给了在本质上具有否定性和消极性的司法权。于是在联邦主义观念下,所谓统一很大程度上是法治和宪政的统一,在技术上则表现为司法的统一。所谓爱国也是对统一的法治与宪政秩序的热爱,而不是对一个统一的中央政府的热爱。
 
 
五、联邦主义与乡镇精神

五、联邦主义与乡镇精神 
 
当年托克维尔访问美国时曾惊讶于美国的乡镇自治。他感叹说:
 
在欧洲大陆的所有国家中,可以说知道乡镇自由的国家连一个也没有。
 
乡镇任何国家都有,是一种自然状态的群体生活的集合。但绝大多数国家的乡镇因为有国家垂直权力的侵犯,无法发展为一个自治的乡镇共和体。但在北美13个殖民地,因为英国总督的统治较弱,也因为美国乡镇的移民特征清除了一种宗族式的精英统治方式,使乡镇的崛起天然具有某种个体结盟的色彩。在这样的背景下美国乡镇自治的发展基本上是一种哈耶克所称的自生秩序的契约化扩展过程。托克维尔高度激赏这种乡镇精神,认为是美国联邦民主制的基础。事实上,一个个乡镇共和体的直接民主实践,也是美国州权观念形成的关键。乡镇自治蕴含了联邦主义的一个根本精神,就是对过于遥远的权力的不放心。如果民主与共和是值得追求的,那么身边的民主和父老乡亲之间的共和,显然比亿万人之间的民主更重要,更踏实、更首先。
不过早先在古代英格兰的教区中,也存在类似的乡镇(教区)自治。这也是美国清教徒乡镇精神的一个源头。从个人的自主,到群体的自治,再到多元共和体之间的社会契约,这个脉络显示了联邦主义的共和主义底色。联邦主义的共和是一种复合的共和,也就是里里外外、上上下下的共和。其一,联邦是一种共有与共治的政体,这和单一的共和制国家是相同的。其一,构成联邦的每一个、每一级地方政权,仍然是一个共有与共治的共和体。这种复合是对共和主义的一种深化,是真正贯彻到底的共和制。所以联邦主义最准确的称呼是复合的共和制,而不能简单称为民主制。
简单的民主在本质上是非共和性质的[ix],一个实行了单一民主原则的大国,我们或许可以说在全体一亿人之间是民主的,但将任何一个千万、百万之巨的地方人群剥离出来看,却一点也不民主,我们只看到垂直的权力系统如何像吊车一样运作,看不到一个千万人的庞大群体有任何共和的迹象。实行单一民主原则,意味着政治由一个简单多数决定。而建立在地方自治之上的联邦主义则是对民主原则和简单多数原则的一种制衡和过滤。联邦制意味着多重的多数原则,联邦一级实行多数原则,每个地方共和体内部也都实行多数原则。双重或多重的主权就意味着双重或多重的多数,这就最大限度避免了在政治上形成绝对多数的局面,也避免了某种一竿子到底的、唯意志论的权力来源。因为在多重多数下达成的公共决策,已不再体现任何人、任何群体的简单意志。
 
 
 
七、从分公司到子公司
 
地方在宪政框架的地位嬗变,比拟公司制度,大概有三种模式。
第一是传统体制下的分公司模式。分公司没有法律上的人格,是中央的派出机构。分公司的人事被中枢控制,虽然有独立支配的财政收入,但这个钱在名分上也是拨付和留用的。

第二个模式是实行某种放权带来的地方的子公司化。在后进国家,市场体制使地方的分殊利益日益突出,加上财政分权方面的改革(如实行地方与中央之间的分税制),地方在财政上就逐步走向人格化,这被称为一种财政联邦主义的趋势。地方作为独立的利益集团,与其他地方及中央之间开始了越来越明显的竞争和博弈。地方政府的财政能力也会出现明显的差异,财政责任的压力使地方政府开始要求对本地区社会财富的剩余索取权,以及要求一个可以讨价还价的中央制度平台。而那种在中央集权体制下强行要求地方出于全局考虑牺牲地区利益而不给补偿的做法,在多数市场化的后进国家,也开始遭到地方越来越大的反抗。

这与美国立国时因乡镇自治带来的联邦化需求比较类似,尽管一个是从集权体制后撤,一个是从自治向联邦迈进。以社会福利问题为例,亚当・斯密曾经反对当时英国颁布的《居住法》,这部法律限制了穷人的迁徙自由[x]。当时国家要求自治的教区必须照料辖区内的穷人。而穷人们显然会朝着那些富裕的、社会福利更好的教区流动。教区自治体的利益和竞争力就会因迁徙自由受到伤害。这和今天后进国家在工业化、城市化过程出现的问题也是类似的。高度流动人群的社会保障,会造成劳力输出地与输入地政府在财政负担上存在复杂的利益冲突。如在赋税的征收上,输入地政府倾向于属人管辖的原则,在劳工的黄金年龄征收各种社保缴费。而输出地政府必然倾向于属地管辖或要求分享输入地政府收取的赋税,否则它们就要在这些人年老返乡进入疾病多发期后负担照料的责任。解决类似的问题只有两条道,要么依靠大一统的中央威权说一不二,偶尔借助人事上对地方官员适当的安抚或威慑。这是一条后进国家在市场体制下越来越走不下去的老路。另一条就是承认地方在公法上的独立人格,依靠联邦主义在政治上创造一个谈判与妥协的空间。

 
在多数推进市场化的后进国家,地方的独立财政和分殊利益都不同程度得到了中央政府的默认[xi]。但地方利益在政治上的正当性,却尚未得到任何法律的肯定和价值观的支撑,如当前的中国。地方政府往往也缺乏有效的手段和制度渠道去公开伸张分殊的利益。它们对某种地区利益的维护一旦不符合全国或中枢眼中的整体利益,就会被简单斥为地方保护主义。而地方政府因为缺乏有效的制度博弈手段,也的确会寻求一些伤害性的、不正当的保护主义措施。同时,中枢权力还可以很方便的借用集权体制的意识形态,在政治上对地区分殊利益的正当性进行不容置喙的打压和藐视。而一般民众的价值预设,也往往倾向于认为中央政府比地方政府代表了全国范围更广泛的一般人群的利益,因而假设这种整体利益立场是唯一具有正当性的,必然高于任何地区人群的个别利益主张。而联邦主义的价值预设恰好相反,并不认为存在一个唯一正当的利益表达中心,认为只有多元化的个别利益在博弈和妥协中产生的那个结果才是正当的。联邦主义的原则之一,是每一种利益都有自我伸张的权力(阿克顿)。

但地方的子公司化如果能得以延续,国家中枢会开始逐步承认地方在财政上的某种独立性,并转而在地方政事中扮演一个控股股东的角色。不过后进国家的分税制严格来说并不能称为一种宪政意义上的分权。尽管地方与中央在财政收入上的分配是十分清晰的,但财政支付上的责任划分却存在着相当的模糊性。世界银行的专家指出,这是发展中国家财政分权改革中一个常见的本末倒置现象[xii]。因为理论上应当由事权来决定财权,必须先确定地方的支付责任,才可能讨论对税收收入的分配方案。但是因为支出责任的划分更多地涉及到政治方面的问题,这些问题会使行政性的财政分权向着政治性的地方自治或联邦化转变,这是一些像中国这样的转型国家感到无法承受的。所以长期以来,中国的子公司化停滞在财政收入明确分开、但财政支出和相应的政府权限划分却非常含混的状态[xiii]。

 
如果地方的子公司地位最终得到确立,第三种模式中就不再是中央对地方的控股,而是地方对中枢的参股。我们可以称之为地方的法人股东模式。这个模式也就是联邦主义。

也可以用哈耶克知识分立的概念来解释为什么这样做会使公共物品的提供更加符合地区的偏好,使地方政府能够拿出比中央政府更好的行政服务,也更容易受到监督。在单一的中央财政下,有一个形象的比喻:一个面积广大的花圃,中央政府就像花圃中心的喷泉,不管它如何均匀的转动,受益最大的始终是喷泉周围的那一块地,越离权力中枢远的地方受益就将越少。同时这也养成了接近权力中枢的周围地区对中央财政的依附性。加上行政系统内部因为体制的不透明,政府之间也存在着严重的信息不对称,因此中央财政的职权越大,财政的效率反而越差,地方对中央财政的敲诈也越厉害。

 
经济学家阿尔钦指出,一个民主社会的政府产权如果类似于股东分散的公司产权,就可以产生出接近于私有产权下资源优化的结果。如果我们以现代公司的角度看待政府的经济行为(比如发行政府债券),就会发现,政府产权的模糊性也和企业产权的模糊一样,会影响政府职能的发挥和公共资源配置的后果。我们知道一个分公司即便实行独立核算,也是不可能发行债券的,因为它没有独立的法人财产权,即没有偿债能力。这个能力指的是法律上的法人资格,和事实上的资金占有无关。那么如果地方政府发行地方债券,它有没有偿债的能力呢?
首先因为后进国家的分税制和联邦主义的财政分权相去甚远,地方政府对税收只拥有一种管理和使用的权力(并在上解和返还等补充制度下受到重大限制),而并非独立的财产权。所以地方只能将这个收入用于预算支出,不能以地方税收作担保发行地方政府债券。有没有发债权是衡量财政联邦化的一个关键。如果产权被认为在中央政府,发债就必须得到中央政府的背书许可。而中央政府一旦背书就负有连带的清偿责任。这正是中国一直以来禁止地方政府发行债券的根本原因。对中央来讲,一切公共资源的财产权主体身份,就意味着一切公共债务的最终债务人的重负。
 
地方政府没有公法上的财产权主体身份,政府与政府之间的经济行为就只能在相当程度上遵循计划调配的模式。中央集权本质上是一种计划政治,政府与政府之间因为独立人格的缺失而找不到第二种合作的方式。国家权力中枢凭借总公司的主体资格和意识形态的政治威望,通过强制性的财政转移支付将公共资源在地方之间及地方和自己之间进行调动和协调,用这种方式全面代替市场化的博弈。如果我们承认现代政府在政治职能之外越来越多的负有经济功能,我们就不得不承认这种中枢与区域政府间产权不清晰的、单一制的、非契约化的行为方式,将越来越不适应政府在市场中的角色。
 
尽管一种单一的权威可以有效的完成市场所不能做到的很多事情。然而一个通过权威而非市场的政治制度,在某些方面注定是臃肿笨拙的[xiv]。举北京市政府预备发行奥运债券的计划而被中央政府否决的例子[xv],一些强大的地方政府完全有能力在区域之内实现资本筹集,只需以一部分地税或土地收入为担保,就可以为长期地方债券的发行提供足够的吸引力。20世纪20年代中国的联省自治运动中,各省便以地方税收为担保,多次成功的发行过地方政府债券。有了地方共和体的独立人格,再配合中枢的契约化的权威和统一的协调能力,这种联邦主义的双重公法人格,就将比单一主权主体下的垂直管理具有更大的资源整合优势,在既定的条件下具有更强的国家能力。但在中央集权体制下,由于对地方债务的担保责任会给中央政府构成极大的风险。由于一个不能实现信息充分披露的非民主制度,既不能给地方一个盼望已久的名分,同时也不能给中央政府支持地方发行市政债券带来足够的信心。因此中央政府对这一计划的否决可以想象的的,如政治学者林德布洛姆所说,在许多只需要一根手指的地方,却总是会出现一根大而无当的拇指。这也说明一种非民主状态的中央集权制度,不但会构成了政府与人民之间的猜忌,从而削弱国力。而且也构成了中央政府与地方政府之间的猜忌和防范,从而削弱国家的融资能力。
 
这个例子打破了一种单一制集权通常会比联邦主义更有效率的误解。在联邦制下可以轻易做到的事(发行奥运债券),在中央集权体制下却无法做到。缺乏地方和中央在公法上泾渭分明的双重人格和契约化的博弈平台,缺乏中央和地方的关系在宪政分权背景下的联邦化重构,一个曾经以集中力量办大事而自傲的体制必将承受到越来越大的风险:就象一个传统的四世同堂家庭,最终因儿女们另藉私财和费用分担的矛盾而四分五裂。
 
 
八、单一制与联邦制
 
关于地方在政治上的三种模式,另需指出一点。通常在政体理论上我们将联邦制与单一制相提并论。但在现代宪政制度下,并没有地方权力绝对从属于中枢的所谓单一的共和制可言。意即绝对意义上的分公司模式是和宪政民主制度彻底对立的,只可能存在于独裁的体制下。

以中国为例,只在辛亥之前帝制时代的政治体制才是绝对的单一制。即地方一切长官由中枢任命和委派,地方一切权力都不折不扣的来自于中央,这是春秋大一统的一个核心。但今天任何一个共和制国家都存在某种形式的地方议会。这些议会即使是从属性的,但地方议会本身就是对单一制政体理念的一种重要修正。孙文在辛亥时期曾提出地方自治和建立美式联邦的思想,上个世纪20年代地方自治思潮和联省自治运动一度风云交汇,对几千年君主集权造就的根深蒂固的垂直政体传统也产生了一定的降解作用。这一运动影响中共在二大时提出了自由联邦制原则和建立中华联邦共和国的革命思路,直到《苏维埃共和国宪法大纲》和中共七大发表《论联合政府》,地方自治和联邦构想都一直作为时代主流思潮被中国共产党看作新民主主义革命的一个目标。

 

80年代以来,随着地方的子公司化,加上民族区域自治和一国两制构想的初步实施,地方权力完全从属和来自于中央的授予,这样一种单一制的政体理念在中国已经不复存在。今天全世界上也找不到一个实行代议制的国家,不是以某种程度的地方共和体的自治为基础的。这是因为代议制民主是比单一制和联邦制的区分更加首要的一个前提。而在中国,单一制和联邦制的政体划分总是在不考虑宪政民主制度的前提下作出的,这在公众心目中造成了对两者差别的夸大。在民主国家内部,当然也有单一与联邦之别,但并不如通常想象中那么南辕北辙。尤其在二战以后,单一制的民主国家几乎都进行了带有联邦化色彩的自治改革。1968年,被视为最标准的单一制国家的意大利颁布《州制实施法》,这既可以被看作一种联邦主义运动,也可以看作单一制国家同样能够引入地方高度分权的因素[xvi]。地方共和体的自治,使单一制和联邦制的划分不再那么泾渭分明,也使联邦主义不再被误解为一种造成分裂和不稳定的政体。因为民意是从地方开始汇集的,一个建立在民意之上的宪政体制,必然要以地方权力的某种自洽性作为国家权力的一个起源。

 
 
 
 
九、两院制
 
 
         两院制是个有关自由的问题,它是自由政府的未来,而单院制导致独裁统治。
 
                                                            ――托克维尔
 

上面这句话是托克维尔对两院制的赞美,和边沁刚好相反。作为功利主义法学的创始人,边沁对权力制衡所体现的自由价值似乎不太感兴趣,他直接而苛刻的认为,两院制的第二院是不需要的,无用的,比无用更糟糕的。一个持相同观点的神父给出的解释是如果第二院和第一院意见一致,第二院是无用的,如果不一致,第二院是糟糕的。

但这两种看法似乎都过于偏激。据统计,到1996年,全球有36个稳定的民主政体,里面单一制的民主政体有27个。这27个国家刚好一半实行两院制,一半实行单院制,事实证明都运行良好。但联邦主义和两院制有着更密切的联系,并为两院制提供了最有力的理由。在统计研究的9个联邦制国家中,全部都采用两院制的议会模式[xvii]。
 
    两院制通常被看作是分权制度的一个重要组成,是一种多重的多数。它使民意在最高层分流,得到再一次过滤。这使任何改变现状或大刀阔斧的立法冲动都变得困难重重。无论在英国式的古典议会还是在现代联邦主义国家,所谓两院都并非完全平行的两院,而由一个精英化的上院和一个相对平民化的下院构成。下院一般是主要和日常的立法机构,在议会内阁制下通常也是制衡和选择政府的主要场所。而上院比较接近于哈耶克设想中的纯粹立法议会,它以一种精英化的立场和权限对下院进行制衡,具有明显的共和主义色彩。当然两院之间的制衡也是相互的。在一些设两院的单一制国家,两院之间没有明显的上、下之分,如意大利的参议院和众议院享有完全平等的立法权和宪法地位,政府也必须同时得到两院多数的支持。
两院制在历史上历经了两个阶段。在第一个阶段,它主要是混合政体思想的体现,由一个贵族院和一个平民院构成,各自代表社会上层和中下层的阶级利益。这可以上溯到古希腊时代元老院与公民大会的并列。在中世纪则以英国的两院制最为有名。在英国,两院的模式是君民共治、混合主权的一个反映。清末的维新思想家郑观应曾这样描述两院制[xviii]:
 
泰西列国设有上下两院。上院以国之宗亲勋戚及各大员当之,以其近于君也。下院以绅耆士商、才优望重者充之,以其迩于民也。
 
后来在戊戌变法对议会的讨论中,一种通行的观点即由国家爵命之官组成上院,而由绅民公选之员组成下院[xix]。
当共和制取代君主立宪后,两院制的去留成为一个焦点。混合政体和阶级平衡不再构成一个说服力,法国革命中人们认为在一个所有公民都平等的无阶级社会,立法机构中实行权力平衡是没有必要的。最终法国人以849票对89票,建立了一院制的议会[xx]。数年之后,亚当斯眺望欧洲,将法国革命的灾难归结于他们对一院制的致命的的选择。在美国制宪之前,除了富兰克林在宾夕法尼亚坚持一院制,其他多数州都仍然实行两院制模式。这也许出于一种良好的惯性,尽管贵族和平民的区分不再,但只要人们仍然并将永远分属在不同的利益和意见群体中,两院制带来的立法权的均衡和对简单民意的拒绝就依然是需要的。
美国确立联邦主义,为两院制的传统重新找到了理由,恢复了活力。新理由即州权与人权、州意与民意的平衡。既然联邦建立在地方共和体的契约之上,每一地方共和体就应该具有一种平等的缔约地位,这种平等权并得到政治盟约传统的支持。但州权的平等却与人人平等的民主理念产生了冲突。每个人的平等、每平方公里的平等还是每一个州的平等?解决这种冲突的唯一办法是继续借助两院制,让每个州的民意代表组成参议院,而让每一同等规模人群的民意代表组成众议院。显然众议院更符合一种直观的民主理念,那就将日常的立法权交给联邦的民意代表,而把一种审视性的和更消极的立法地位交给各州的民意代表。这样两院制完整的体现出宪政主义的一个基本走向:用共和主义的传统去制约政治上的多数(民主)。
在最近欧盟立宪的道路上,还可以看到一种替代两院制的新方法。欧洲人在一个单独的议会中设计了一个复杂的双重多数原则。一方面按照成员国平等的原则,投票需要成员国的多数通过。另一方面按照人人平等的原则,他们又要求这些投赞成票的成员国的人口,必须占到欧盟总人口的五分之三。前一个是邦联的原则,后一个是联邦的原则。用单一议会的一次性投票来混合这两个原则,体现出欧盟作为一个新型超国家机构的新特点。但这种混合只是表面上的,人口原则只是计票时的一个附带因素,并不能构成另一种利益博弈的方向,最多具有一种政治正确的意义。因此这种替代方案对一个传统民族国家的宪政化转型,是不恰当的。
一阴一阳谓之道,政治的折衷与妥协,是从古希腊混合政体思想到宪政主义、联邦主义一种贯穿始终的精神。分权原则和财政问题,始终是这一政治折衷的主要兴奋点。宪政主义者热爱的是一种俯身向世的经验主义政治智慧,而不是一昧沉迷在逻辑世界中抽象化的兴奋。
 
 

2004-3-7修订于成都红照壁。

2003年10月23日曾于浙江大学博士生会、研究生会的双周论坛作同题演讲。

 
 
 
 

[i]参见王涌《论宪法与私法的关系》,北大法律思想网法学文献。

[ii] 两段引文分别见孟德斯鸠《论法的精神》上,P124和P131,商务印书馆1994年

[iii]王丽萍《联邦制与世界秩序》,P35,北京大学2000年。

[iv] 《联邦主义:自由主义的大国方案》,《自由与秩序:中国学者的观点》,P132,中国社科出版社2002年。

[v] 王怡《伪神学政体与半人半兽的中国宪法》,宪政论衡网站。

[vi] 季卫东《宪法的妥协性――对联邦主义和社会整合的看法》,《宪政新论》,P163,北京大学出版社2002年。

[vii] 阿克顿《自由与权力》,侯健、范亚峰译,P379,商务印书馆2001年。

[viii]王丽萍《联邦制与世界秩序》,P23,北京大学2000年。

[ix]《联邦主义:自由主义的大国方案》,《自由与秩序:中国学者的观点》,P122,中国社科出版社2002年。

[x] 保罗・海纳《权利・自由・乡镇自治:重温托克维尔》,《自由与社群》,P231,三联书店1998年。

[xi] 甚至在中共十六大上,地方在财权上的分立开始更进了一步。十六大政治报告提出了中央与地方在国有资产产权上的分立。地方政府在公法上的独立主体地位越来越明显。这使得其和中央在政府职能和财政责任上的划分开始成为一个亟待解决的问题。但这一问题的解决必须放在宪政主义的思路甚至联邦主义的框架下,方有可能。

[xii] Roy Bahl《财政分权制的实施原则》,世界银行网站http://www.worldbank.org.cn/

[xiii] 同上。

[xiv] 查尔斯・林德布洛姆《政治与市场:世界的政治-经济制度》,上海三联1995年。

[xv] 王怡《奥运债券与财政联邦化》,首发《议报》,见宪政论衡网站。

[xvi]季卫东《宪法的妥协性――对联邦主义和社会整合的看法》,《宪政新论》,P165,北京大学出版社2002年。

[xvii]阿克曼《新分权》,秋风译,未刊稿。

[xviii] 见《郑观应集》上,P103,上海人民出版社1982年。

[xix]张学仁、陈宁生主编《二十世纪之中国宪政》,P12,武汉大学出版社2002年。

[xx]苏珊・邓恩《姊妹革命:美国革命与法国革命启示录》,P82,上海文艺出版社2003年。