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  论城镇化和城市化过程的“义”与“利”
论城镇化和城市化过程的“义”与“利”
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论城镇化和城市化过程的“义”与“利”

中国社会科学院副研究员   冯兴元

 

温州苍南县龙港镇被誉为“中国第一座农民城”,是农民自己集资兴建的。去年年底,笔者到苍南调查农村中小企业融资情况,有幸朝拜了这一中国“麦加”。1984年建镇之初,龙港只有5个小渔村,12bet,人口不到7000人,工农业总产值不到500万元。目前龙港已经发展成为大镇,辖区面积达80.7平方公里、人口28万,2002年实现国内生产总值42.88亿元。即便它目前仍是一个镇级建制,但其引力效应已经日显,逐渐反客为主,成为苍南县的经济中心。未来的趋势是,龙港撤镇建市。而这又似乎是破天荒第一遭的事情。

龙港的城镇化是市场需求带动的城镇化,是一种自组织(self organized)的城镇化。这种城镇化的结果是诺贝尔经济学奖得主哈耶克讲的“自发秩序”。12bet,对于参与城镇化的个体来说,其预期净收益一般要大于零。也就是说,12博网址,预期收益要大于预期成本。因此,自组织的城镇化符合效率(“利”)原则。另外,它也符合正义(“义”)原则,因为参与者达成了一致同意。

还有一种城镇化是政府推动的城镇化。90年代曾经有许多经济学家批评苏南地区的一些地方政府推动的城镇化是搞“空城计”和“政绩工程”。政府通过投入财政资金和进行其他资金运作,建立起崭新的城镇,但是,地方政府的筑巢引凤计划往往带来无意的结果:“巢”虽已筑,“凤”却不至。这种政府推动的城镇化很大程度上不面向民众的偏好和需求。我国的地方政府还不是在民众的自治管理和民主监督框架内运作,其决策缺乏民众的参与,地方官员倾向于以个人偏好替代民众的偏好,即便是想奉行仁政做些善事,其结果往往适得其反。政府推动的城镇化结果属于哈耶克所指的“计划秩序”,由于缺乏民众的决策参与,他也是强加的外部秩序。由于民众的偏好没有得到充分反映,政府推动的城镇化不能反映民众各自的私人成本和收益计算。这样,资源不是流向对于民众个体而言收益最大化的地方,而是被错误配置。这里,“利”无以实现,“义”则无从谈起。

我国城镇化与城市化的一个差别之处是,城镇化一般不需要把农村集体土地转化为国有土地,城市化则一般需要这么去做。城市政府以国家的代理人的名义征用土地。遗憾的是,农民没有代理人。农民自己没有组织起来,因而也不能很好地代表自己。农村集体经济组织不是农民自己组建的组织,与其说代表农民的利益,毋宁说代表基层干部自身的利益。农民处在原子化生存的环境下,基本上被剥夺了正常的话语权。在城市化征地过程中,我们看到大量的城市政府与农村基层政府合谋侵害农民权益的情况,农民自身难保,孤立无援。在我国多数地方,城市政府实现推进城市化的效率,是以对农民土地产权的低成本剥夺、损害农民的个人权利和无视社会正义为代价的。在北京,市政府支付的征地款往往只包含对农民过去对土地及其附着物投入的成本补偿,而不是体现对土地未来预期净收益的充分补偿。这样,城市政府的征地补偿与农民的期望往往会有天壤之别。

一个符合社会正义的正当征地程序是必需的。不可为了达致一个合理目标而不择手段。目的理性不能为工具理性的正当性提供辩护。可以设想,正当征地程序要求体现如下原则:

第一,等距原则(arm-length principle)和效率(“利”)原则:等距原则是指,假定存在一个竞争性市场,其他私人投资人与城市政府一起对同一块土地出价,出价最高者获得土地受让权。该项原则也体现了效率原则,土地资源将流向回报最高的用途上。

第二,公正(“义”)原则:由于土地资源流向回报最高的用途上,农民也有望从转让土地上获得最高的回报。12bet因而这也体现了公正。但是,要实现这一点,需要村务公开,农民能够得到实惠;

第三,独立评估原则:由于土地征用往往没有第二个投资者出价。需要有独立于政府的土地产权价值评估机构对土地进行评估,按评估的价值提供补偿。如果土地征用不成功,费用由政府承担。如果土地征用成功,土地征用款中应有一部分资金是应税的(因为土地资产的增值往往与周边环境升值在土地资产中的资本化有关,这部分的升值来自社会和他人的贡献),可以从税金中支付土地评估费用。扣除税款之后的土地征用款净额应该大部分交给农民,另外一小部分留给村庄,体现村庄为管理村务所应具有的“征税权”和收入权。此外,任何基于市场评估实现的交易本来就均应负有纳税义务。

第四,充分协商、法治和充分补偿原则:对于争议,应该首先通过充分协商解决,这就是习惯法的解决思路:只要当事人之间达成一致,这种一致本身就具有很大的合法性。如果不能通过协商解决问题,就需要通过某种事先确立的简便快捷的法庭程序来解决。对产权的保护需要法治,即法的治理(rule of law),而不是单靠可能存在偏差的“法制”(rule by law),因为法治精神体现法律面前人人平等,而法制可能隐含借助人造法律实行专断的人治。一旦启动征地程序,就需要充分补偿。接受充分补偿也意味着承担义务,包括上述纳税义务。

 

有人认为,为了实现经济发展这种效率,需要牺牲正义和规则。也就是说,为了“利”,需要牺牲“义”。这是错误的。春秋战国时代,孔夫子就已经提出“义”先于“利”了。孔夫子说过:君子喻于义,小人喻于利。他还说过:修身、齐家、治国、平天下。但他并没有说过:为了平天下、治国、齐家,就不要修身了。反之,孔夫子把修身放在第一位。如果现代国人因利忘义,那么我们虽然可以称得上“文明古国”,却称不上“现代文明”国家。其实,就在现代,也存在着未听取过孔夫子的教诲但却义利并举的例子:美国的高速公路有时会在一处房子之前转弯,这是因为房主没有同意征地。产权的尊严保护住了,经济的发展也没有妨碍。

布凯南的宪政主义理论告诉我们:需要告别利益政治,走向原则政治。在走向原则政治的过程中,困难是存在的。实现正当征地程序也一样。走向原则政治体现在征地款的计算法上,就是要求我们从成本法走向净收益法。我们不能向现实世界的利益政治低头,而是亟须进行制度改革。法国元帅李昂蒂(Hubert Lyautey)曾经问他的园丁一颗树到成熟时需要多长时间,园丁回答需要一百年,李昂蒂元帅于是答道:“既然如此,今天下午就种”(世界银行,200418)。制度改革也正是如此!

(《中国经营报》)

 

 

 
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