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  地方政府竞争与市场秩序的重构    
地方政府竞争与市场秩序的重构
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12bet,地方政府竞争与市场秩序的重构

 

周业安/冯兴元/赵坚毅

 


  周业安,1968年生,经济学博士,中国人民大学经济学院副教授(北京100872);

  冯兴元,1965年生,中国社会科学院农村发展研究所副研究员(北京100732);

  赵坚毅,1975年生,经济学硕士,中国青年政治学院教师(北京100089)。

  原载《中国社会科学》2004年第1

  本12bet,文是纪宝成教授主持的课题《市场化进程中的市场秩序》的子报告地方政府竞争和市场秩序的扩展部分。

  「关键词」地方政府竞争/区际贸易/制度环境/市场秩序

  本文通过一些12博网址,指标来测度地方政府的竞争行为策略,并用经济增长来测度竞争的后果,作者利用综列数据(panel data)分析,讨论了一般要素、市场化进程、地方政府创新能力及竞争行为指标对人均GDP 的影响,结果初步显示竞争策略对经济增长的正向作用,其中最重要的还是资本、区际贸易环境和制度环境三个。这些指标大多数和市场秩序有关,这意味着市场秩序对当地经济增长的作用明显。因此,要获得可持续的增长路径,必须通过信息化、制度化等来重建市场秩序。

  地方政府竞争这一概念基于一种一般性的想法,即市场经济各区域经济体中的政府围绕吸引具有流动性的要素展开竞争,以增强各区域经济体自己的竞争优势。区域经济体设计竞争战略(包括制度环境、政策、区位、营销等),旨在吸引资本、劳动和其他投入要素以尽可能提高当地的福利和人均收入。由于地方政府本身构成参与市场的一个重要主体,同时其行为通过影响要素流动及相关的市场主体的行为来介入市场活动,所以,地方政府的竞争行为特征必然构成市场秩序的一部分。本文集中讨论当前深化改革开放过程中一个普遍被关注的问题――市场秩序建设。本文将分理论探讨和经验实证两个部分剖析我国地方政府竞争和市场秩序之间的关系及其后果,目的是找出有利于经济持续稳定增长的市场秩序重构思路。

  一、地方政府竞争的性质及其对市场秩序的影响

  政府竞争,源于布雷顿原先强调的竞争性政府competitive governments )概念(注:Albert Breton Competitive Governments.An Economic Theory of Politic Finance.Cambridge University Press1996.):在联邦制国家中政府间关系总体上来看是竞争性的,12博网址政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间迫于选民和市场主体(企业等经济主体以及工会等非经济主体)的压力,必须供给合意的非市场供给的产品和服务(注:布雷顿这里所指的非市场供给产品和服务不仅包含通常的公共品和准公共品,还包含一些非公共性物品或服务,比如受到某个团体的压力而实施的补贴政策等。),以满足当地居民和组织的要求。在居民和资源都可以自由流动的前提下,只有那些提供了最优非市场供给产品和服务的政府才能够吸引并稳固居民和资源在当地扎根。类似于企业之间的竞争,政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间(后面简称辖区政府)

  为了提高自身的吸引力,就会围绕居民和资源相互竞争。当宪法充分保障居民的自由迁徙权利时,这些政府间的竞争只能围绕技术和制度供给展开,通过基础设施建设、技术平台准备、面向服务的制度体系的构建以及实施各种税收优惠和营销策略等,不仅能够吸引居民和资源流入当地或本部门,而且还能够使之稳定下来,融入当地的社会网络中。何梦笔结合俄罗斯、中国等转型经济的发展经验,把布雷顿的思想进一步细化,给出了政府间竞争的具体构架和流程(参见图1)。
 


  图1显示,政府竞争不仅体现在地方政府之间,而且也反映在政府各职能部门之间;不仅同级地方政府以及政府各部门相互之间展开横向竞争,而且上下级之间还展开纵向竞争。

  无论是哪种竞争,目标都是为了吸引实现所辖区域经济增长所需的生产要素,不过,在纵向竞争中,突出表现为财政转移支付、财权的分割以及政治权利的配置等交易。而竞争的源泉则来自选民和市场主体的压力,选民和市场主体需要公共品和某种政府政策资源,辖区政府为了满足这些需求,必须提供相应的技术和制度平台。对辖区政府来说,选民和市场主体既是其赖以存在的基础,又是其权力的来源。一方面,辖区政府的权力来自当地选民的意愿,受当地选民的制约,辖区政府的行为必须反映这些意愿;另一方面,一个地区或部门吸引的资源越多,政府可控的资源也就越多,相应的政治影响力以及现实的权力也就越大。因此,政府行为和当地选民的意愿在这种条件下达成一致:辖区政府通过技术和制度竞争等吸引生产要素来创造当地的财富。竞争的结果是辖区政府获得所需的权力和利益,而当地居民和市场主体获得所需的非市场供给产品和服务。本文将把研究重点放在地方政府竞争上,不包含职能部门的竞争。

  不过,要讨论我国的地方政府竞争问题,还需要从中国改革开放以后形成的特定政府间关系出发,来揭示中国地方政府的行为特征。首先,分税制后,地方和中央之间在收入权配置上发生了很大的变化,但在支出权的配置上却变动不大,具体反映在地方财政支出占总财政支出的比重上,分税制前后该比重稳定在三分之二以上,远高于美国等联邦制国家(注:美国等联邦制国家这一比重在三分之一左右。详见周业安《县乡级财政支出管理体制改革的理论与对策》,《管理世界》2000年第5期。)。地方财政支出相对较大不仅说明地方实际执行的事权较大,而且也反映出地方可控制的资源规模较大。改革开放对政府体系的影响突出反映在中央对地方的经济分权,特别是分税制后,中央和地方之间的关系结构被钱颖一和温格斯特等人称为M 型体制结构(注:钱颖一、罗兰穗和许成钢:《M 型和U 型组织的协调性变革》,王洛林等主编《现代企业理论与中国经济改革》(上册),社会科学文献出版社,1997年。)或创造市场的准联邦制(注:Barry R.Weingast The Economic Role ofPolitical InstitutionsFederalismMarkets and Economic Developments.Journalof Law.Economics and Organization111),1995pp.1―31.)。M 型体制结构要求各地方具有相对独立的财务中心,尽管财政立法权属全国人大和中央,但具体的财政收支工作则由地方来完成。这样,改革开放后中国地方政府实际上就像一个个子公司那样来实施自己的行为。

  其次,中央政府一方面通过财政转移支付和相关资源分配来调控地方政府的行为,另一方面则通过一整套政府绩效考评制度来约束地方的决策者。由于改革开放后首要的任务是发展经济和稳定社会秩序,地方政府事实上就成为任务的主要执行者,这一点正好体现在地方财政支出的相对规模上。地方政府为了达成其任务目标,一方面和中央政府博弈,力求获得更多的资源和更有利的政策空间;另一方面,地方政府自身通过技术和制度创新等来吸引资源流入,并通过国有和集体经济直接参与实际经济活动。地方政府的压力不仅来自上级的考评,而且也来自当地居民和市场主体的意愿,发展当地经济和稳定当地社会秩序都需要大量的资源,在资源有限的条件下,就会迫使地方政府相互之间围绕资源展开竞争。

  因此,尽管政体不同,但地方政府的竞争现象却同样存在,从这个角度看,运用地方政府竞争理论分析我国的地方政府行为及其后果是恰当的。显然,政体不同,社会经济环境不同,地方政府的竞争行为特征也应有差别,而这种差别又会反映到市场秩序上来。从改革开放后我国的实际情况看,这种差别体现在以下三个重要方面(注:由于我们主要分析地方政府竞争和市场秩序的关系,所以重点放在主要竞争策略上,对地方政府的官员寻租问题、官僚机构规模问题等就不过多考虑。):第一,我国要素市场还处于转型时期,要素的流动还不是很充分,特别是劳动力的流动受到现行户籍制度的严重制约。当要素流动性受到限制时,地方政府可采纳的竞争策略就受到限制,而且还相互牵制。因为如果一个地区先鼓励要素流动,相应的技术和制度建设等没有跟上的话,就可能导致要素流出大于流入。在技术和制度建设等没有相对优势之前,地方政府从自身利益出发,就会通过行政或司法等限制要素流出。

  如果其他地方政府预期到这一点,那么由政府行为导致的地方保护主义就可能会成为市场秩序的主流。

  第二,对地方政府的激励和约束更多的来自上级政府,而不是当地居民和市场主体。尽管当地居民和市场主体可以通过人代会来行使自己的权利,但在实际运行当中,上级政府的考核能够更直接地影响本级地方政府的行为。由于本级地方政府对当地情况更了解,相对其上级政府,本级政府就具有私人信息,从而出现隐瞒甚至欺骗等现象,给上级政府考核带来困难。在这种情况下,上级政府就需要规定具体的经济目标和基础设施建设等公共品目标,以此来有效约束下级。当地政府为了达成特定的目标,一则通过和上级讨价还价获得更多的资源和政策,二则通过各种手段和其他地方政府竞争,以获取更多的资源流入。如果地方政府面对市场的能力有限,面对上级可给资源的有限性,很可能采取非市场的竞争手段,甚至可能采取违法违规的手段。这些手段反映到市场上,就会扰乱整个市场秩序。

  第三,国有和集体经济比重在大多数地方相对较高,这就给地方政府直接参与经济活动提供了平台。地方政府不仅可能通过各种补贴等来帮助当地企业在市场上进行非正当竞争,而且还可能通过行政手段等直接限制或打击当地企业的竞争对手。

  因此,当地方政府官员面对的企业家能力较高时,就可能通过技术和制度创新来规范地竞争。一旦企业家能力不足,政府就可能采取保守行为,更多地通过行政、司法和财政手段等直接干预市场竞争,这就是现在普遍存在的地方保护主义现象(注:国内的一些学者已经注意到这一点。参见冯兴元、刘会荪《中国的市场整合与地方政府竞争――地方保护与地方市场分割问题及其对策研究》(工作论文,北京天则经济研究所,2002年)。)。当考虑到地方官员的短期利益追求时更是如此。地方保护主义反映了现行地方政府的一种典型的竞争行为特征,它构成了现行市场秩序的一个重要部分。显然,地方政府之间如果仅仅通过技术和制度创新、营销等参与竞争,那么其导致的市场秩序就是良性的;如果地方政府采取地方保护主义行为,那就可能导致一个坏的市场秩序。市场是否有序对一国的社会政治经济发展至关重要。按照上述分析,如果要获得良性的市场秩序,规范地方政府竞争行为就非常重要。

  二、地方政府竞争和市场秩序关系的实证研究

  前述研究表明,地方政府竞争对市场秩序的发育至关重要。但是,这种重要性究竟如何体现?这需要恰当的指标加以测度。一种可行的逻辑如下:无论是地方政府竞争还是市场秩序,最终结果都会反映到一个地区的财富总量上来:如果市场秩序是良性的,那么意味着地方政府竞争会促进当地的经济增长;反之,就会阻碍当地经济增长。即地区经济增长的差别能够反映出地区之间市场秩序及相应的竞争行为的差异。例如,地方保护主义会增加区际贸易成本,从而阻碍地区增长。反之,一些有利于降低区际贸易成本的技术和制度建设就能够促进经济增长,比如发达的电信网络和运输网络建设就是如此。从时间序列上看,这种推断是符合现有的经济学理论逻辑的。这样,如果我们能够通过一些指标来测度地方政府的竞争行为策略,并用经济增长来测度竞争的后果,那么就有可能在一定程度上定量分析出各种竞争行为策略的真实作用。在这篇文章中,通过综列数据(panel data)分析(注:关于综列数据分析的优势参见伍德里奇《计量经济学导论现代观点》(中国人民大学出版社,2003年)。),我们讨论了一般要素、市场化进程、地方政府创新能力及竞争行为指标对人均GDP 的影响。

  (一)计量模型及指标设计

  我们把计量检验方程建立在曼昆等人所改进的新古典增长模型上(注:N.G.MankiwD.Romerand D.N.WeilA Contribution to the Empirics of Economic Growth.Quarterly Journalof Economics1071992pp.407―437.)。可计算的方程如下:
      

  其中H 为人力资本,可以通过总人口中受教育年限来度量;αβ代表资本和人力资本的产出弹性。

  同时,在指标设计上,我们参照哈恩和金(注:HahnChin HeeJong-il Kim Sourcesof East Asian GrowthSome Evidence from Cross-country Studies.the World Bankworking paper Feb.212000.)、戴姆吉等人(注:S.Demurger Jeffrey D.SachsWing Thye Woo Shuming Bao Gene ChangAndrew MellingerGeography EconomicPolicyand Regional Development in China.National Bureau of Economic Research working paper 8897April 2002.)的研究,采用了初始收入水平、初始人力资本存量、政府消费、开放程度、资源禀赋、制度、价值观、政治制度、收入分配、区位因素等,同时也考虑了我国地方政府竞争的特殊性。这些指标中,前三个指标反映了要素存量对经济增长的贡献,不过,资本和人力资本的作用也通过要素流动间接反映了地方政府可能实施的竞争行为。后六个指标则不同程度地直接测度了地方政府的竞争行为,稍后我们对这些指标具体解释。不过,为了获得更好的计量效果,我们采取了对数形式进行检验。在检验的时候,选择parks 方法估计模型,并用广义R[2]来显示变量的拟合优度,通过病态指数来度量共线性问题。

  在哈恩和金、戴姆吉等人采用的新古典增长模型中,前者采用人均GDP 为因变量,后者采用单位资本GDP 作为因变量。考虑到衡量地区居民财富水平的更好指标是人均GDP ,并且――按照王小鲁和樊纲的研究(注:王小鲁、樊纲编《中国经济增长的可持续性――跨世纪的回顾与展望》,经济科学出版社,2000年。)――影响中国经济增长最主要的因素是资本,我们采用哈恩和金建立的计量模型,把人均GDP 水平作为因变量,同时把人均固定资产投资等作为解释变量。进一步考虑到政府的竞争作用,我们试图在计量模型中引入地方政府的竞争行为的测度指标。

  1.主要指标的解释及相关的推测结果如下:

  (1)资本。一个地区的人均固定资产投资越多,财富水平就会越高,两者呈正相关关系。这个推断符合新古典增长模型关于资本和增长之间的关系的论证,也符合王小鲁等人对我国经济增长影响因素所作的计量检验结果。

  (2)人力资本。我们采用普通中学在校人数占总人口的比重来度量当地的人力资本。

  按照新古典增长理论模型,人力资本和增长成正比,可以预见,一般条件下,该比重与财富水平成正比。但是,由于我国教育体制沿袭过去的模式,在教育资源分布点上存在区域不平衡,并且我国教育投入一直较低,可以推测,教育投入可能与当地经济增长的关系比较模糊。

  这也和王小鲁等人的计量结果接近。不过,他们是在总量上测度,我们是在地方政府层次上测度。

  (3)资源条件。考虑到我国的工业化现状,用第一产业GDP 占总GDP 的比重来衡量一个地区对第一产业的依赖是可行的,这个指标可以大致显示各地区的工业化现状,也就可以看出对自然资源的依赖程度。按照发展经济学的一般性结论,可以预见,一般条件下,该比重和财富水平成反比。

  (4)制度因素。我国的改革进程表现为市场化的不断加深,一个地区市场化程度越高,要素的配置就越有效率。但市场化进程的度量是很困难的,从现有的研究来看,北京国民经济研究所编制的中国市场化指数最接近我们的要求。我们分别采用总体市场化指数和各项分指数(五个分指数是政府和企业的关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度、要素市场的发育程度、市场中介组织发育与法制环境)来计量其与当地经济增长的关系,以突出各因素各自的影响(注:具体指数参见樊纲、王小鲁和张立文《中国各地区市场化进程相对指数2000年报告(199719981999指数)》(中国经济改革研究基金会国民经济研究所,工作论文,2001年);中国经济改革研究基金会国民经济研究所《中国市场化指数――各地区市场化相对进程报告(2001)摘要》(工作论文,2003年)。)。可以预见,总体上市场化程度越高,或者政企关系等越规范,经济增长越快。

  (5)开放性。一个地区的开放程度越高,就越能够吸引生产要素,也就越有利于财富累积。我们采用进出口/GDP和实际利用外资额来度量一个地区的开放度。一般来说,对外开放度越高,经济增长越快。这种正相关关系不仅在于资本和贸易对当地经济的拉动和促进作用,而且更重要的是,对外开放会产生知识的交流,从而促进地区知识的国际化,提高当地政府的制度供给能力。从这个角度看,开放性也从不同侧面反映了地区之间的政府竞争行为。

  (6)地区之间的关系。区际贸易关系是很难测度的。我们按照如下逻辑推测:地区之间的贸易关系涉及到对地方贸易政策的看法,如果一个地区采取自由贸易政策,就可能和其他地区形成专业化分工,从而提高生产率,增加财富水平,现有的统计数据无法直接给出地区间贸易的计量,我们只能采取间接的指标,一个是货运总量,如果货运总量增加,那么有两个可能,一是地区内贸易发达,一是地区间贸易发达,货运总量与地区间贸易有一定的关联;另一个指标是人均电话机拥有量,如果该指标上升,说明该地区信息传递发达,这会带来地区间贸易的增长,两者之间有某种间接关系。当然,更为精确的测度需要考虑各地区的法律环境、竞争行为的外部性及其他通讯和传播技术等。

  (7)地区创新能力。改革开放后,特别是分税制后,地方政府为了提高竞争力,仅仅依靠游说中央政府获得更多的转移支付已经不现实,在这种约束下,各地只有凭借制度和技术创新来提高对资源的吸引力,才能够获得更高的增长。而且,创新也是取得中央支持的重要砝码,中央政府为了节约制度转型成本,鼓励和默许地方进行各种制度尝试,这就导致了地方创新能力的差异。不过,这种差异也可能来自资本和劳动等因素,也就是说,一个地区的资源禀赋越多,创新投入也就越多,创新能力也就越强。我们忽略这种循环,而是把创新能力作为直接影响增长的一个指标,同时和其他要素一起计量,并通过消除共线性来获得纯粹的创新效应。

  (8)公共品供给能力。一个地区的公共品供给越多,对要素的吸引力也就越大。公共品供给能力来自财政投入,按照我国的财政统计口径,地方本级财政支出的大小可以反映出当地公共品供给的能力。我们采取人均财政支出的指标,如果一个地区人均财政支出越多,说明该地区人均享有的公共品越多,资源就越容易流入。

  (9)区位因素。这个因素经济学家讨论的较多,我们按照现有的讨论,采用各地区与海岸线的距离这一指标来度量开放难度。

  (二)计量方程的内容及检验结果

  我们按照样本数据分别建立了八个计量方程。其中市场化指数来自樊纲等人;各省市离海岸线距离的数据来自戴姆吉等人;区域创新能力数据来自中国科技发展战略研究小组《2002中国区域创新能力报告》;其余所有样本数据均来自华通商用信息网。我们选取的时间跨度为1978―2001年。市场化指数和创新能力指数的时间序列不够,我们采取随机化法则,生成了模拟数据。这种随机化生成可能不完全符合实际的区际变化,但依据现有格局外推也能够在一定程度上反映出所要研究的问题。计量方程的具体内容和检验总体结果如下表:



  (1)八个模型的检验都表明,影响我国各省市经济增长的最主要因素是人均固定资产投资,按照计量结果,单位人均固定资产投资能够带来0.3左右的人均GDP 增长,最低也达到0.2,该结果说明,各个省市的经济增长很大程度上得益于投资的增长。这和现有的研究是一致的。例如,王小鲁等人的研究结果表明,1979―1999年间调整后的GDP 增长率为8.30%,而资本的贡献就达到5.1%。如果考虑实际利用外资额,对人均GDP 的差异解释就上升到至少0.23,仍然是所有因素中最高的。这也可以解释地方政府竞争最主要的策略就是招商引资,无论是纵向竞争还是横向竞争,获取资本资源对地方政府来说都是首位工作。

  (2)六个有效模型显示,人均地方政府财政支出对各省市的经济增长有一定贡献,但不显著。这与前面的推测一致。在近20年的改革开放过程中,地方政府受到经济增长的压力,迫切需要获取对增长有快速刺激的要素,比如资本。而公共品供给属于长期效应,与政府官员的任期不一致,并且也不会给当地百姓带来直接的短期利益,所以不能对政府官员形成激励兼容。人均地方财政支出的贡献较低也和支出结构有关。一般认为,我国的地方财政本质上是吃饭财政,虽然这种消费本身对产出带来正面拉动,但不能通过公共品的供给来吸引其他资源流入本地,并固化本地资源和已经流入的资源。

  (3)由于区际贸易难以测定,我们采纳货运量和人均电话拥有量来间接测度。其含义是,货运量越大,说明当地运输和贸易越发达;人均电话拥有量越高,说明当地信息化程度越高。一般来说,运输发达程度和信息化程度与地方保护程度成反比,前者越高,就越难保护,因为保护成本上升了。地方保护短期内可以促进当地经济,但不利于资源流动,从而会伤害中长期的增长。通过综列数据可以判断,运输量和人均电话拥有量和增长成正比。计量结果显示,三个有效模型说明货运量对增长的贡献显著,其中两个模型显示单位货运量对人均GDP 的贡献在0.120.14;六个有效模型证明人均电话拥有量对增长的贡献显著,其中一个模型显示单位人均电话对人均GDP 贡献达到0.63,还有两个模型显示该贡献在0.2以上。

  这就证明了我们的理论推测。可见,现有的讨论集中在地方之间的贸易壁垒上,忽视了改革开放本身对地方保护主义的冲击,我们的研究结果表明,信息交流条件和运输条件的改善有助于提高当地的财富水平,而信息传输和运输业的发达必然会带来贸易的繁荣,无论是地区内还是地区外部会受益。不过,采用这两个指标可能会带来一些潜在的问题。首先,货运量本身不能直接区分区内和区际的贸易程度差别,如果关注区际贸易,则需要计算区际货运量,但我们无法做此计算。其次,人均电话拥有量只能部分说明当地信息化程度,其他通讯和传播技术还需要进一步考虑。

  (4)制度变量对各省市的影响明显。两个有效模型显示,市场化的总体水平对经济增长带来正面影响,市场化程度的单位变化对人均GDP 的贡献达到0.2以上,接近人均固定资产投资的贡献水平。这说明在解释地区增长差异方面,市场化程度和人均固定资产投资同样重要。为了进一步区分制度因素的贡献,我们分别计量了五个市场化分指数,除了政企关系因素外,其他四个因素均对增长有正的影响,其中市场环境质量因素的解释力最强,能够解释人均GDP 变化的0.36;要素市场的发育程度和非国有经济发展能够解释人均GDP 变化的0.18;产品市场发育程度可解释的为0.09.在所有这些制度因素中,市场环境质量的统计结果比较显著,其他各因素统计结果不显著,这可能与数据的随机生成和样本量小有关。政企关系无法解释地区增长差异,并不能说明政企关系对增长的作用可以忽视,可能政企关系本身和其他的制度变量作用重叠,也可能是市场化指数设计本身存在重叠。无论如何,市场化本身对地区增长的影响是明显的,这说明三个重要问题:第一,要素的充分流动改善了资源配置效率,促进了经济增长,这一点和现有的政府部门对要素流动的认识有一定偏差,一些地方政府认为,要素的充分流动可能不利于当地经济发展,我们的结果显示,这种担心是多余的。

  第二,市场环境建设至关重要,这一点给一些地方政府敲响了警钟,这些政府部门刻意保护当地的企业,无视侵犯知识产权和假冒伪劣产品,实际上反而不利于当地的经济发展。第三,非国有经济的发展对当地经济增长的贡献明显,这说明地方政府在竞争过程中,从国有经济领域退出的程度决定了当地的增长速度,这可能反映总体上非国有经济比国有经济效率更高,并且非国有经济在逐步发展过程中,对市场环境质量的要求也更高,特别是政府对市场管理的行为会趋于规范。所以,非国有经济的发展程度也反映了市场的规范程度。

  (5)区位因素对当地经济增长有一定影响,如果用各省市与沿海的距离来衡量区位优势的话,那么这一距离和人均GDP 成反比。这说明离海岸线越近,经济增长越快,这与现实相吻合。

  (6)各省市的开放程度对各地的经济增长作用不明显。五个计量模型显示进出口/GDP指标和人均GDP 水平成正比,但贡献很微弱,统计上也不显著。这说明各地区在对外开放方面做得还不够,没有发挥出开放的资源配置作用。从另一个角度讲,也说明各地经济发展差异取决于国内区际贸易,国内区际贸易程度越高,对增长的贡献越大,这正好印证了前面的结论。

  (7)产业升级对各省市的经济增长至关重要。第一产业GDP/GDP 指标和人均GDP 水平成反比,这说明对第一产业越依赖的省市,财富水平可能越低。

  (8)人力资本对当地经济增长的作用不明显,三个有效模型中,两个显示普通中学在校人数/总人口的比重对人均GDP 有负面影响,这可能是这个指标本身不足以度量人力资本;或者当地的人力资本越丰富,流动性就越强,反而损害了当地的经济。不过,其他的一些研究显示,人力资本对经济增长有一定的积极作用。

  (9)地方创新能力对当地的增长有一定的正面影响,但不显著,这可能是样本太小的原因,也可能是在数据缺乏时,采用随机生成方式可能不能准确反映各地创新能力的变化。

  (10)八个模型均显示,对地方人均GDP 差异最有解释力的是截距,在统计上,对截距的解释一般视为初始禀赋水平的影响,和其他研究类似,地区的初始财富水平决定了增长路径。

  三、政府行为规范和市场秩序重建

  前面的计量经济学检验结果显示,影响各地区经济增长的因素各种各样,但最重要的还是资本、区际贸易环境和制度环境三个。投资和贸易条件、制度环境是相互促进的,如果后两者没有建设好,那么资本就不会流入,甚至流出,增长也就受到遏制。从这个角度看,贸易和制度环境建设才是更为根本的东西,它们涉及的核心问题就是市场秩序。

  在过去的经济发展实践中,我们主要关注要素市场和产品市场的竞争秩序问题,重点在规范恶性竞争,监管的对象是参与经济活动的企业。按照过去的逻辑,企业为了追求自身的利益最大化,不顾法律和成本的约束,相互之间通过非经济手段和非理性手段展开竞争,结果扰乱了市场秩序,导致市场无法形成正确的价格,扭曲信息,浪费了大量资源。作为监管部门的政府想当然地认为,只要制定的政策法规对当地企业有利,能够吸引外地资源流入,那么就能够促进当地的经济增长。在这种短视决策的制约下,地方政府行为出现了两个明显的特征:一是地方保护主义成为当地经济政策的主导思想;二是恶性竞争,比如不计成本的招商引资。地方政府的这种行为不仅浪费了资源,而且扰乱了市场,与企业的恶性竞争行为相结合,后果尤为严重。

  我们的实证研究结果显示,恰恰是贸易环境和制度环境决定了各地的经济增长,特别是信息化程度、要素市场发育程度和市场环境质量,这说明越是规范的市场环境就越能吸引资源,促进当地经济增长,而保护主义政策可能在短期内有效,但无法在长期内对当地财富增长做贡献。贸易环境也好,制度环境也好,都体现为市场秩序这个大的范畴。信息化程度越高,运输条件越发达,资源流动就越方便,地方保护就越困难;资源流动的便捷说明了市场流动成本在下降,要素市场的发育程度越高,正好与此相关。特别是,在市场环境质量上升的场合,政府监管市场的行为也就越规范,这也降低了要素流动的交易成本。可见,一方面,信息化和运输条件等技术层面的改善导致要素流动的成本下降;另一方面,市场环境质量的提高改进了市场的制度条件,也降低了资源的流动成本。不仅如此,市场环境的改善还可以吸引要素在当地形成所谓的根系,促使这些资源留在当地,形成当地的核心竞争力。所以,对于当地经济增长来说,市场秩序是至关重要的。

  上述实证分析结论是规范分析的重要基础,而且对于我们从规范角度提出建立和维护市场秩序框架和地方政府竞争秩序框架具有立宪意义。我们可以做出一些推断并提出一些政策建议:第一,必须把维护辖区之间的市场开放、信息开放和制度竞争作为一项基本原则来对待。辖区之间的市场开放、信息开放和制度竞争作为一种发现过程,是发现、学习、模仿、扩散以及创造更适宜制度的过程。只有这样,才能改善辖区的贸易环境和制度环境。

  第二,地方政府竞争既有正面效应,又有负面效应,这要求我们既要允许地方政府竞争存在,又要建立一种地方政府竞争秩序。这种竞争秩序不能只依靠在发现问题之后由上级政府改正下级政府的通常方法来解决。改革开放20余年的经验教训就说明了上级政府往往并没有出面解决地方保护问题,反而放纵了地方保护。因此,政府竞争秩序问题的解决必须建立在法治基础之上。建立地方政府竞争秩序的关键是应在国家的根本大法宪法中明确写入维护国内统一大市场,即维护国家内部的产品、劳务、人员和资本四大自由流通。

  第三,地方政府竞争往往以地方法规形式出现,许多部门法规也可以被地方政府用于地方保护。这些法规属于抽象的行政行为。中国公民目前只能对具体的行政行为提出起诉,这意味着中国公民对抽象的行政行为是无能为力的,除非它们对自己造成了实质损害。《行政诉讼法》中应规定可对抽象的行政行为提出起诉,这样有助于改变或者撤销地方保护法规或者条文。

  第四,地方政府政务公开既是营造良好市场条件和制度框架的前提,也是法律规制地方政府竞争的条件。地方政府政务公开必须得到具体规定,包括内容和程序两个方面。比如,应该限时在指定的公共媒体或者网站公布所有地方法规、地方所有的行政审批和收费标准、产业政策和补贴政策内容、年度政府工作报告和预决算报告。可把这些政务公开内容作为地方政府官员业绩考核的重要内容。我们并不预设地方政府所公布的内容就是真实可靠的,但是虚假内容仍是地方政府官员业绩考核的内容和接受处罚的依据。

  第五,公开竞争比非公开竞争更有利于建立和维持一个国内统一大市场。可以通过改变税制为面向规则的地方政府竞争创造条件。比如中央政府可以事先统一规定一些地方税费种类的名称和征收范围,税(费)基,普通税(费)率,税(费)基和税(费)率允许变动范围,然后把这些地方税费的部分立法权下放到地方,比如地方人大可以在所允许的税基和税率变动范围内确定和公布一个加征率,也可以选择一个新的税种。这种税制竞争将是透明的、公开的,面向规则的。事实上,由于我国地区差别巨大,这要求我国在税收立法权分散化方面也像在企业改革领域那样应存在试错过程。这方面的试点工作远远落后于地方政府对这方面的需要,而公开的面向规则的税费制度应取代隐性的制度,这对于地方政府获得必要的收入来源至关重要,对于改变地方政府的地方保护行为也十分重要。

  第六,即使存在一组统一的、公开的地方政府竞争参数,地方政府竞争的初始条件和市场权力仍然悬殊很大,这要求上级政府向落后地区提供一些财政转移支付、区域政策和产业政策配套支持,以换取地方政府放弃地方保护行为。

  所有这一切有助于竞争性政府体系既维持其竞争活力,又面向竞争规则。可以看到,市场秩序与政府竞争秩序的构建是休戚相关,相辅相成的。只有形成良性市场秩序和规范地方政府竞争之间的互动,才能保障一个长期稳定的经济发展局面。

  「参考文献」

  巴罗、萨拉伊马丁:《经济增长》,中国社会科学出版社,2000年。

  银温泉、才婉茹:《我国地方市场分割的成因和治理》,《经济研究》2001年第6期。

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文章来源:原载《中国社会科学》2004年第1

 
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