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财政风险:研究历程与分析框架
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12bet,公共事务研究所于2003年11月27日举行每月读书会,特邀请财政部财政科学研究所研究员、教授、博导刘尚希博士作财政风险的报告。刘尚希博士从自己的研究历程出发,12bet,深入浅出地介绍了财政风险的研究现状,研究背景,及分析框架,得到与会学者的一致好评。现将有关内容综述如下:

    

一.研究缘起、研究现状与研究历程

 

刘尚希博士从财政学的基础出发谈财政风险的研究缘起。12博网址,指出一般认为财政学的基础是经济学,财政学是经济学的分支学科,属于部门经济学。但随着财政问题的越来越复杂,经济学日益不能够满足财政学的需求。因此他认为应该将政治学、社会学、法学整合到财政学,从而形成独立的学科,财政学应该是跨学科的。但跨学科并不表明没有基础,这就需要寻找财政学的逻辑起点,他认为由于并不存在真正意义上的公共利益,公共利益只是表面现象,只存在个人利益,因此财政学不应该以公共利益为基础,而应该以公共风险为基础,公共风险应该是财政学的逻辑起点。只有将政治学、法学,社会学等学科引入财政学,财政学才能够解释政府职能,政府目标和财政风险这类问题。

财政风险的研究始于90年代中期,世界银行专家Hana Polackova Brixi就财政风险矩阵进行了比较深入的研究,她主要侧重于“或有负债”(Contingent Government Liabilities)研究。而我国财政风险研究始于90年代中期,财政部向国务院汇报工作提出了财政风险问题,提出财政运作有风险。

刘尚希博士提出他本人对财政风险的研究始于90年代初期,主要是一种直觉,认为财政不可能完全受政治权力的依托,其本身也有其规律。传统财政理论认为财政无风险,但在现实中却能够直观地感觉到风险问题。96年,我国政府提出防范金融风险,而金融与财政很相似,因此本年年底开始从事财政风险研究,模糊地提出一些看法,如立足于社会各个领域的风险都会转移到财政,政府财政是社会最终风险的承担者;准国债规模也不应该太大,不能只看帐面债务,还要看政府各部门发行的债务。80年代政府各部门都可以借债,国家企业也可以发行企业债券。由于都以政府名义发行债务,国家计委并不知道到底有多少债务,整个财政也不知道有多少债务。国有企业改革只强调利益,而忽视风险问题,最终都需要各国有银行承担。对此,世界银行也注意到这一问题,开始关注财政风险问题。世界银行的研究既有其优势,也有其劣势。一方面世界银行可以站在国际视野的角度对财政风险问题进行研究;另一方面世界银行一般以政策研究为主,不太强调理论研究。

风险问题一般是微观经济学关注的问题,如从企业方面说,有金融风险,财务风险,微观经济学的风险研究主要关注企业如何进行风险管理。从宏观角度研究风险问题的理论较少,一般都是运用企业风险管理模式来从事宏观风险管理。而公共风险和企业风险之间存在很大差别,公共风险是社会大众的,具有传染性,具有相互信赖性。

进一步说,风险问题事实上是不确定性,人类本身就是处于不确定性状态。关于不确定性,不仅量子力学有研究,数学也有研究,认为数学家认为数学本身就是不确定的。这表明不确定性是一种普通存在,确定性是不确定性的特例。如何理解风险理论与不确定性问题?风险既包括客观风险,也包括主观风险。财政风险的研究不能仅仅将财政风险当作一个问题进行研究,财政风险本身也是研究问题的一种方法。财政风险理论表明人们的视野发生转变,从确定性研究转向不确定性研究。以前人们相信社会科学研究可以师法自然科学,而自然科学相信万事万物均有规律,自然科学的目的就是发现这一规律。自然科学发现自然规律,社会科学发现社会规律,经济科学发现经济规律。只有掌握规律,才能够控制社会。财政风险是观察问题的一种角度,一种方法,一种从过去-现在-将来到将来-现在-过去的思维方式转变。如果说科斯是从交易成本的角度出发来探讨国家,组织,秩序和规则,也就说没有交易费用就没有国家,组织和规则存在的理由;同样没有风险,国家,组织,规则和秩序也没有存在的理由。

 

       二.财政风险:分析框架

 

什么是财政风险?财政风险的内涵尽管现在对财政风险的研究日益增多,但对其内涵的界定还没有一个公认的统一说法,从现有的文献来看,多数侧重于从政府债务的角度来研究,也有的是按照传统的收入、支出、平衡、管理的思路来研究的,诸如收入风险、支出风险、12博网址赤字风险、债务风险等等。这种研究对认识财政风险有一定的作用,但缺乏内在的联系,无法形成一个对财政风险的整体性认识。我们认为,单纯从某一个方面出发是不够的,如研究债务风险,仅仅就债务论债务没有意义,必须把它和清偿债务的资源联系起来。而且,不仅仅是借债才会形成债务,拖欠的款项、应办而没有办的事务,实际上都构成债务。债务是未来的支出成本,反映的是未来的支出压力。因此,我们认为财政风险是造成支付危机的可能性,或者说政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务,以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。

任何风险都是由一定的主体来承担的,从不同的主体身份出发,其所承担的风险内容是不同的。在现代社会,政府(或国家)是个双重主体:既是一个经济主体,也是一个公共主体。

作为经济主体,政府与企业、个人等经济主体在法律上处于平等的地位,拥有相应的权利与义务,它维护的是政府自身的公共产权。从这种主体身份出发,政府面临的财政风险与企业是类似的,如财产损失风险、人员伤害风险、赔偿责任风险以及投资失败风险等等。

而作为公共主体,政府财政风险是指政府决策层次的风险,即政府在决定要“干什么”的过程中所承担的风险。从公共主体的身份出发,政府要承担的支出责任与义务,不仅包括法定的,也包括法律没有规定或认定,但社会公众认定的支出责任和义务(即推定的)。在这个层次,政府要做的就是承担公共风险,维护公共利益,要受公法的调节与约束,如政府对农村合作基金会的破产清偿就是属于公众期望和社会压力所引致的支出责任和义务。

风险是指向未来的,而未来是不确定的。抽象地说,财政风险来自于不确定性。这种不确定性,既来自于政府管理、政策调整,也来自于宏观经济环境以及社会结构的变化。一般地而言,以下三种情况中的任意一种情况的出现都意味着财政风险:

(1)公共资源确定,而支出责任与义务不确定;

(2)支出责任与义务确定,而公共资源不确定;

(3)两者均不确定。

政府拥有的公共资源包括资产存量和收入流量,后者主要以税收和收费两种收入形式存在。政治资源对于财政风险十分重要,可以替代经济资源还债。政治资源是老百姓对政府信任,个人愿意承担风险。

总的来说政府支出责任和义务的不确定性更多地与经济结构、社会结构以及社会心理有关。政府为未来支出的责任和义务,包括法定的责任和义务,推定的责任和义务。债务既包括显性的债务,又包括隐性债务;既包括直接负债,又包括或有负债。除此之外,政府支出的责任和义务还包括政府应该做,还没有做的。政府财政并不需要不需要还债,这一般需要评估。我们除了需要从正面论述政府职能,还需要从反而论述政府职能。政府需要防止公共风险,政府不可能对此撒手不管。例如,如果政府不从事基础教育,那么必然会导致文盲增多,而文盲增多导致国民素质下降,最终会导致贫困和犯罪率上升,社会最终为此承担了成本。

现代社会更多的是面临第三种情况,即公共资源不确定,公共支出也不确定。人类社会越来越进步,不确定性也越来越大。非典就是一个例子,政府需要有公共应急机制,政府应该在危机状态中承担更大的责任。如果政府不能够处理好危机,就有可能发生金融危机,接着是财政支付危机,最后是国际社会援助,主权部分让渡。另一方面,如果一个私营企业足够大时,政府也需要援助,否定会带来社会不稳定。

总的来说,政府的公共资源越来越不确定,政府的公共支出越来越来确定。社会危机一般从财政危机出发,接着是政治危机,然后是经济危机,最后是社会危机。因此财政风险的研究不应该仅仅局限于财政部内部的研究,应该上升到社会和国家层面。政治家应该对财政风险有政治意识,因为政府的运转需要财政,而一旦发生财政危机就可能产生政府危机,从而整个社会危机。

最后刘尚希博士还谈到财政风险的一些制度特征,如“风险大锅饭”,利益和风险的不对称,风险呈现集中趋势等。


                                  三.问题与评论


在报告之后,学者们还就什么是财政危机的导火索,进行了探讨。有学者提出引发财政危机的导火索有哪几种?哪种可能性最大?刘尚希博士提出第一可能导致财政危机的是金融危机,第二个是养老金风险,第三个是地方财政危机。金融危机主要是银行改革问题,银行的改革是否能够真正地建立现代企业制度,改变商业银行的运行机制。而养老保险问题主要是国家保障的范围。针对第三个问题,刘博士指出“风险大锅饭”是原因所在,政府与市场,政府与各个部门,上下级政府之间,政府与国家之间,各届政府之间的风险缺乏明确界定,也缺乏必要的规则。

也有学者从社会结构的角度对财政风险进行了阐述,他认为一个社会的结构主要是资源和规则组成,而资源主要包括配置资源和权威资源。社会理论应该具有解释性功能和趋势预测功能。中国现阶段政治资源日益枯竭,经济资源发生危机,社会资源也发生危机。如何建立规则缓和政治资源的危机,促进经济资源的合法化,保障社会资源的形成,成为当下一个主要问题。而针对这一问题,人们有不同的思路,一种是官方主导改革,从上至下的改革策略;一种是民间维权问题,从下至上的改革策略。中国应该为两种改革策略,两种新规则形成提供空间,相互竞争,最终有利于社会发展,达到民间资源和官方资源的整合。

      

        四.进一步阅读和参考文献

 

财政风险是刘尚希博士近十年来一直研究的课题,他对该领域已经很有造诣,取得了一些初步成果。通过对这些文献的学习,我们可以加深对财政风险的理解。

刘尚希 《财政风险:一个分析框架》经济研究,2003.5

刘尚希 《论公共风险》财政研究,1999.9

刘尚希、赵全厚《政府债务:风险状况的初步分析》,管理世界2002.5

刘尚希、隆武华、赵全厚,1997:《财政风险:我们的看法与建议》,《研究报告》,财政部科研所。

刘尚希、于国安,2002:《地方政府或有负债:隐匿的财政风险》,中国财政经济出版社。

Hana Polakova Brixi, 1998, Contigent Governments: A Hidden Risk for Fiscal Stability. The World Bank.

Hana Polakova Brixi, 2000, Contigent Governments: A fiscal thread to the Czech Republic.The World Bank.

Hana Polakova Brixi and Allen Schick, 2002, Government at risk: Contigent Liabilities and Fiscal Risk. The World Bank.

Allen Schick. 2000, Budgeting for Fiscal Risk. The World Bank.

 
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