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地方行政改革:路在何方?
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地方行政改革:路在何方?

 

    李文钊

中国人民大学行政学所 博士生

 

引言

行政改革中的“石狮”现象

“石狮”现象的内在逻辑和外在逻辑

走出“石狮”困境

超越“石狮”,地方行政改革的未来展望

 

 

引言

 

美国著名的公共行政学家德怀特瓦尔多(Dwight Waldo)指出:“我们的福利、幸福以及个人生活很大程度上都依赖于围绕和支持我们的行政机制工作的好坏。在当代社会中,从食物和住房的重要问题到我们的思想活动的氛围,12bet,行政的质量与我们的日常生活息息相关。不管愿不愿意,行政是每个人应该关心的事情,如果我们希望生存下去,我们最好能理解它。”

 

也许正是因为这一原因,不论是西方,还是东方,12bet,都兴起了一场范围广泛的、影响深远的、时间持久的行政改革运动。正如学者凯顿所言,行政改革的时代到来。各国民众和政府都希望通过行政改革,改善政府绩效,从而提升经济竞争力,增加国民福利。世界各国之间的竞争,从经济竞转向政府竞争,自然就不难理解。

 

12博备用改革开放以来,随着市场经济的发展,中国政府也加入了行政改革的浪潮。自1982年以来,中国政府分别进行了五次较大的机构改革。不过,与中央政府行政改革相比,地方政府行政改革常常被人们所忽视和弱化。其实,即使在西方国家,政府行政改革最具有创新性,最具有活力的仍然是地方政府的行政改革。可以说,不理解西方地方政府改革,就不能够理解西方行政改革的背景、内涵和意义。

 

同样,不关注和了解中国地方政府改革,就不能够真正理解中国行政改革的现状、进程和未来走向。石狮市作为中国最早实行地方行政改革试点的“综合实验区”,或许最能够反映地方行政改革的现状,也是最具有代表性和典型性的素材。通过对石狮市行政改革进行“解剖麻雀式”的剖析,可以让我们真正理解地方行政改革的过去、现在与未来。

 

行政改革中的“石狮”现象

 

石狮市政府是由泉州市晋江县一个农村集镇直接升格为省辖县级市,应该说没有历史包袱,能够更好地进行行政改革和创新。正是因为这一历史机遇,石狮市与省级海南省、地市级深圳市一起成为中国三级行政体制改革的试验区。

 

在这一试验区里,石狮市政府可以大胆进行地方政府改革和创新,引进新的组织机构和管理模式,精简政府人员,提高办事效率。而1984年,石狮市建市时,正是体现这些思想,试图建立21世纪新型城市行政体制。

 

从机构方面来说,党委系列只有市委办、党务工作部两个部门;政府系列只有市政办、经济局等11个工作部门;事业单位有236个。这些指标仅占中央规定县级政府机构编织的37%,相当于一般县的1/3弱。

 

从人员方面来说,石狮市市委书记仅有一正一副,市长仅有一正三副,人大政协都为交叉任职,政府官员数量仅为100来人,事业单位数量仅为1421人。这些指标大大低于同级政府数量。

 

从职能方面来说,石狮市政府按照市场经济原理设置政府机构设置,不搞上下对路,不设专业经济管理部门,实行开放式管理,如组建经济局,统一管理经济事务,对应上面的22个部门。发展各类中介和民间组织,让民间组织进行自我管理。

 

从公共财政方面来说,石狮市改革之初,严格控制财政拨款,将一些专业性经济部门组建成公司,参与市场经济;让事业单位自负盈亏,严格控制规模和数量。

 

应该说,不能机构设置,人员配置,还是职能配置,都是城市行政体制改革的有益创新,从某种程度上来说,已经与西方国家地方行政体制越来越接近和趋同,“小政府,大社会”的雏形似乎正在形成。

 

不过,这一改革的新生儿并没有能够持久。16年之后,政府机构和人员开始膨胀,党委系列达到10个,政府系列达到18个,政府官员数量达到400多人,书记和市长的人数也增多,事业单位达到264个,吃财政饭的达到5747人,此外,事业单位还大量雇佣临时人员。

 

“石狮”现象的内在逻辑与外在逻辑

 

石狮市政府行政改革,从终点回到了起点。“石狮”现象看似是一个特例,与当时环境和体制存在关系,其实,从一个侧面反映了中国地方政府机构改革的“怪圈”。剖析行政改革中的“石狮”现象,不仅可以使我们了解地方行政改革的动力和阻力,而且还可以让我们破解地方行政改革的“困境”,找到出路。

 

政府机构和人员在缺乏约束的情况之下,有自我扩充和膨胀的内在冲动,反映了行政学中的“帕金森定律”,这是“石狮”现象的内在逻辑。

 

石狮市政府进行的行政改革,本质是政府机构的一种自我改革和内部改革,这必然决定了这种改革性质与特定的时期和特定领导人存在紧密联系。而一旦情境变化,领导人可能采取新的策略;或者领导人改变,新的领导人可能改变已有的改革成果,实施新的体制。例如,在改革第二年,石狮市根据上级要求,增加了市委和市政府部门数量。这也是中国很多地方政府创新没有持久的原因所在。此外,权力本身具有扩张的性质,一旦政府机构建立,自身就具有生命力,很难撤销和裁减;行政领导人具有自身福利和单位福利考虑,有扩大机构规模和人员的动力。

 

政府机构和人员在外部环境制约的情况之下,因为合法性要求,有动力采取与外界同类组织相同的设置,这必然会增加政府机构和人员,这是“石狮”现象的外在逻辑。

 

石狮市政府开始设置政府机构时,主要按照市场经济原理,不过,这种机构设置并不具有“合法性”。而一旦外界环境对石狮政府施加压力,石狮政府迫于资源和权力,必然要回应这种需求,改变创新的机构设置,重新按照外部要求建立机构。例如,科技局和林业厅都是这种情况。石狮市政府之外改变现有书记兼任市长的现状,也与其他政府没有采取类似措施有关系。事实上,虽然石狮政府属于省级直辖,但仍然由泉州市代管,这必然决定了其自身的变革会受到极大限制,需要回应上级政府和外界环境需求,从而改变自身逻辑。

 

走出“石狮”困境

 

“石狮”现象表明,地方政府行政改革远非组织变革,机构改革和人员调整只是行政改革中表层和表面的现象。而要走出“石狮”困境,需要我们重新理解地方行政改革,而不能够简单将行政改革赞同于组织变革。

 

其实,地方政府行政改革包括三个层面的变革,即操作选择层次变革,着眼于组织变革和人员调整,遵循组织逻辑;集体选择层次变革,着眼于政府职能转变和调整,处理政府与社会,政府与市场,政府与中间组织关系,遵循职能逻辑;宪政选择层次变革,着眼于权力关系变革和调整,处理地方政府与上级政府,地方政府各部门,政府和民众之间关系,遵循政治逻辑。

 

一般而言,最简单和最容易的行政改革当属操作层次变革,如进行政府机构精简和人员精简。不过,由于集体选择层次和宪政选择层次仍然没有变革,因此常常出现精简-膨胀-再精简-再膨胀的循环和怪圈。自然,这一层次的改革如果没有反映上面两个层次的变革,常常因为缺乏支持和合法性,最终都会失败。

 

虽然,石狮市政府进行了部门集体选择层次变革,但由于改革力度不大,基本上没有进行宪政选择层次变革,没有调整政府与人大、司法之间关系,没有调整政府与民众之间关系,没有调整地方政府与上级政府之间关系,最终使得操作选择层次的变革破产和失败。

 

同样,要走出“石狮”困境,这就需要我们在进行地方政府行政改革时,分别进行三个层次变革,从而达到组织效率、职能效率和政治效率均衡和最大化。具体而言,政府进行机构调整和人员变革等组织方面变革,应该与政府职能转变和定位方面的变革相结合,使得组织逻辑反映和适应职能逻辑。与此同时,政府改革要获得人大和上级政府支持,现时人大应该通过法律形式确立政府的边界和规模,使政府从自我变革到强制变革转变;与此同时,应该增加民众在政府机构改革的作用,一方面让民众参与组织变革和职能变革;另一方面让民众监督组织变革和职能变革。这样,使得政府改革从职能变革走向政治变革,重新调整政府内部各个部门之间关系,调整各级政府之间关系,调整政府和民众之间关系,从而避免政府内部扩张和外部趋同。

 

 

 

超越“石狮”,地方行政改革的未来展望

 

石狮市政府地方行政改革虽然并没有取得预想成果,但是它仍然给人们留下了很多经验和教训,也给人们留下了很多思考话题。21世纪的地方政府改革,路在何方?

 

地方政府改革应该确立理想标杆,告别摸着石头过河的时代。在改革之初,我们可以进行不但的试验和创新,摸着石头过河,实行渐进变革,提高地方政府绩效。但随着改革的深入,改革本身越来越不确定性,改革的成本越来越大,此时我们需要为地方行政改革确定改革方向和目标。有了理想的政府改革模式,我们可以通过理想模式来评估现有模式,从而促进政府改革;可能通过理想模式来促进现有模式,从而带动政府变革。

 

地方政府改革应该进行全面变革,告别单纯进行组织结构变革的时代。地方政府改革应该协调组织变革,职能变革和政治变革,实行三者良性互动和协调发展。而不是单纯独立地进行政府组织变革,或者进行政府自身内部变革,而脱离政府职能和外部环境变革。

 

地方政府改革应该处理代议/政治角色和管理/服务角色,告别两者冲突和分离时代。地方政府作为下级政府,要服从上级政府和中央政府,要实现部门代理和政治角色;地方政府作为当地民众的代理人,要服从当地民众偏好和需求。

 

地方政府改革应该从改革走向治理,告别政府单独治理公共事务。地方政府应该树立合作治理公共事务的思维,在进行行政改革时,应该处理好政府与中间组织,政府与企业,政府与社会之间关系,从政府单独治理公共事务,向各个主体合作治理公共事务转变,从而完成政府职能转变和政府行政改革。

 

 

地址:中国人民大学品园3-706

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