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SARS阴影下的制度性缺失――从危机看宪政建设的紧迫性
[ 作者:秋风    转贴自:本站原创    点击数:631    文章录入:九鼎编辑 ]
 

一个社会的灾难反应机制,能够以高度浓缩的形态反映一种政体和社会模式的德性。

在一个美好的春天,SARS降临。人们赖以维持生活、12bet,追求幸福的社会合作与交换网络受到了一定程度的冲击。从中央政府到地方政府,都投入了巨大的人力物理竭尽全力地进行抗击。当此之际,12bet,祈愿这场疫情被迅速地控制和终结。
然而,如何控制疫情,如何终结灾难,并不仅仅是一些传染性学的技术问题,因为,毕竟,传染病乃是一个社会问题,我们必须通过社会的、政治的手段来解决。而在发生疫情这种极端的状态下,有关社会、政府、国家-社会之间的关系等等方面的制度的效率与问题,会清晰逼真地呈现出来。事实上,12博网址,通过这几个月来对于疫情控制的观察,我们看到了现有制度在控制疫情方面的效率。

然而,这种效率却并不是总是令人欣喜的。撤换官员、各地政府向上申报疫情数字必须由一把手亲笔签字,还有媒体的宣传,都是用传统的体制的传统手法,来解决这样一场新出现的突如其来的广泛挑战。在这个过程中,传统体制的优势体现了出来。但由于社会越来越复杂,这种优势似乎已经不那么明显了,而传统体系的某些重大缺失却比较显眼地显露出来。事实上,这些缺失在正常状态下,就已经在侵蚀社会的凝聚力和效率,只是,高速的经济发展遮蔽了这些事实。现在,SARS暴露出这些问题,我们似乎应该在治标的同时,直面这些深层问题。并寻找这些问题的解决之道。

政府如何赢得公信力

SARS爆发之初,最引人注目的问题是有关政府部门有意无意地隐瞒疫情。这种愚蠢的做法使我们丧失了及时控制疫情的大好机会,严重影响了中国的国际印象,同时,使政府失去了公众的信任。事实上,当后来政府意识到问题的严重性,公布真实数据后,民众,还有境外媒体,依然怀疑数据的真实性。而政府在作出减免医疗费的决定后,有些患者依然不相信政府的这种承诺,而是逃离医院和隔离区。从这里,我们看到了政府丧失公信力后的严重后果。

人民对于政府的信任,是政府得以掌握权力、并顺畅地行使权力的基本前提。因为,一个政府不可能一直靠暴力、靠强制来管理社会,它必须获得人民自愿的配合,才能以最低的成本获得最高的管理效率。比如,如果人民信任政府,则政府就可以以最低的成本征收到充裕的税款,而不用担心大量偷税漏税行为。事实上,历史上,实行自由宪政的英国的税率,一直比法国来得高,但法国人对于税负的怨言明显大于英国人,因为由于自由宪政的制度安排,英国相信政府把税款都用在了该用的地方,而法国人却相信,政府将他们的税款浪费在了不该用的地方。一个具有公信力的社会,其动员社会资源的能力远远超过公信力低下的社会。

尤其是在国家处于由自然及人为原因造成的紧急状态的时候,12bet公信力对于政府而言,具有极其重要的意义。一个失去公信力的政府,很难在紧急状态下得到公众的真诚配合。而众所周知,由于时间紧迫,在控制急剧蔓延的疫情中,公众对政府的信任和配合,具有决定性价值。那么,仅仅靠某种政策,或者靠一人一时的诚实,能否创造出一种保证政令畅通、使政府获得权威、让公众获得安全感的公信力?

从根本上说,信任乃是一种有利于形成信任的制度长期运转而形成的。就是说,在基本的宪政和具体的政治安排中,人们设计了种种保证政府官员讲求诚信的制度约束,在这些制度的约束下,官员不得不秉公行事,不得不尽最大的努力获得公众的信任。长此以往,公众将会根据自己的经验,对政府保持一种基本的信任。即使是有若干官员偶而失信,也不会从根本上动摇公众对于政府的信任。而一旦由于处于紧急状态,这种信任可以非常方便地转化为政府强大的资源动员能力和组织能力。因为,公众从稳定的制度长期正常运转的经验中可以轻易地推断,当政府宣布社会处于危险状态的时候,社会确实处于危险状态了,而公众也愿意为缓解这种危险状态而暂时地放弃自己的某些便利、甚至自由。

因此,信任绝不仅仅只是一种我们可以指望于个人修养的私德,而是一种与宪政制度联系在一起的社会性、政治性公德。这种公德依托的是宪政制度,而不是任何其他因素。只有一整套基于自由宪政原理的具体政治制度安排,才能在政府与公众之间,建立起自愿的、从而是稳固的、并且在紧急状态下会体现出强大感情色彩的信任关系。宪政制度会种下凝聚力的种子,在紧急状态下,这个种子会迅速地成长为挺拔的巨树。

这可能就是哈贝马斯所说的“宪政爱国主义”。根据这种理论,我们之所以爱自己的国家,乃是因为我们热爱自己的宪政制度,热爱在这种宪政制度下历史地积累下的独特的生活方式和价值。而人们之所以信任政府、并且在危难之时自愿地支持、保护政府,乃是因为经验告诉他们,这个政府确实保护了他们的自由,并为他们追求自己的幸福创造了一个和平而稳定的制度性框架。而知识分子更会告诉民众,这个政府之所以是值得信任的,皆因为它的权力是受到限制的,因此它不能滥用权力;从而它才没有肆意地侵犯人民的权力,相反,给人民带来了无数便利,人民在这样的框架中自然地发育出了独特的价值、信仰、生活方式等等;因此,人民愿意信赖这个政府作出的判断,愿意接受这个政府为此而作出的安排,哪怕这种安排暂时地给自己带来了严重的不便,甚至可能要求限制他的自由。

从根本上说,我们所能信任的只是制度,而不是某个具体的人或群体。因为,我们实在无法了解一个人的道德情操,哪怕他是天天出现在电视上的公众人物,我们也无从确切地知道,他是否值得我们信赖。但一种制度长期运行的经验却可以使我们判断,选择他的制度是可以信赖的,那么,我们也可以方便地推测,他是值得信赖的(见下文有关“模式判断”的讨论)。

而历史上的正反经验证明,最值得人民信任的制度,就是宪政制度。一个宪政的国家,才是一个能够真正赢得人民信任的国家。因为这样的国家的根本原则是正义,并且只有,并为此而通过复杂的制度设计限制政府的权力,保护人民的自由。而除此之外的制度设计,似乎都无法培育出人民对于政府的诚挚的信赖。

巨大的危机能否将人们团结在政府的周围,从而形成强大的民族凝聚力?刚刚发生在我们眼前的历史事实已经再清楚不过地昭示了清晰的答案:珍珠港事件和“911”事件让美国人团结起来了,美国凝聚起了空前的力量,美国政府的政策也得到人民的信赖。相反,在遭遇美国、英国等国家入侵的时候,一个貌似团结、曾经被宣布为军民一心的伊拉克,却在短短的十几天内就土崩瓦解。

基于宪政制度而形成的政府与人民间的信任关系,乃是作为一个政治社会共同体的民族国家凝聚力之本。而一个缺乏这种基于宪政制度的信任关系的社会,天灾立刻会经过整个社会的心理作用,被转化为人祸。因为,经验告诉他们,政府经常不告诉他们真相,因此,他们现在也不能相信政府告诉他们的真相;政府经常并不是在帮助他们,因此,人们现在也不相信政府在真诚地帮助他们;相反,他们会更多关注政府的失误。这种情形会使政府与民众一种形成一种负向激励:双方从一开始就不完全信任,而每一次合作的结果使这种不信任逐渐加深。

如何让政府公布的信息可信?

要控制疫情,人们首先需要掌握有关疫情的真实信息。由于只有政府拥有健全的信息收集与统计体系,所以,人们只有指望政府提供真实的信息。这种信息既可以帮助政府作出正确的决策,也可以给民众发出准确的信号,使他们根据自己的条件采取适当的自我保护措施。问题就在于,我们如何确保政府公布的疫情是真实的?

不幸的,在疫情最容易控制的时候,民众――甚至包括有些政府――都没有得到有关疫情的真实信息。而在疫情趋于恶化后,中央政府决心公布疫情真相,为此,撤掉了两位部长级官员的职位,以此取信于社会;新上任的官员也再三表示,将如实公布有关信息。政府也采取了传统的约束方式,所有统计数据都由当地一把手签字划押,以其职位来保障数字的真实性。

这种雷厉风行的措施当然会受到不错的效果。我们可以相信,目前有关疫情的数据是可信的。然而,在这之后,卫生部官员举行的记者招待会上,仍然有媒体不断质疑疫情信息的真实性,以至于该官员感叹:我如何才能让你们相信。

这只是问题的一个方面,如上所述,只有通过自由宪政的制度安排,才能让人们相信政府公布的信息的真实性。另一方面,政府公布的信息,需要经过媒体,才能为公众了解。而而由于政府的层级体系内在固有的局限性,政府公布的信息经常存在失真,人们需要借助媒体,来形成对于现实的更真实的理解。而在有关SARS的报道中,媒体却陷入尴尬状态,它早期有关SARS已被控制的报道,中间对于疫情的渲染,都无法得到民众的信任。

这种困境与上述政府-公众间信任关系之匮乏是类似的。

从根本上,我们没有任何办法来判断媒体的报道是否真实,我们只能根据媒体赖以活动的制度框架来进行“模式判断”(借用哈耶克的“模式预测”[pattern prediction]一词):在一个新闻自由、媒体充分竞争的社会中,我们大体上可以认定,作为一个整体的媒体的报道,其真实的机率比较高;相反,如果新闻不自由,而媒体被政府垄断,则我们大体上可以判断,该社会的媒体整体的报道是不真实的。

当然,这样的判断不能代替对于个别媒体及具体报道的判断,但在现实生活中,人们往往就是根据上述模式判断来面对具体的媒体及具体的报道的。是的,在特定时期――比如目前中国媒体有关SARS的报道――受到限制的媒体对于所有具体事件的报道,从全知全能的上帝的角度看,可能确实比不受限制的媒体的报道更真实。因为,自由的媒体为了竞争,可能会哗众取宠,可能会夸大其词。而在政府对舆论实行严密的垂直管制制度之下,如果最高当局愿意说真话,则媒体确实会非常认真地说真话,起码会一字不动地照搬最高当局所发布的真实的信息,而不会妄自加入自己的判断。

然而,社会科学家却可以从逻辑上确认,公众也会从自己的经验中获知,却仍然会对这样的信息心存疑虑,并宁愿相信形形色色的小道消息,在这次SARS危机中,尤其突出的是手机短信和网上信息。事实上,这类信息失真的可能性是非常大的。因为尽管这个小范围内的信息基本上是自由传播的,但更大范围的信息市场本身却是不自由的。没有来自其它领域的自由传播的信息的竞争压力,这个小范围内流传的信息便不能形成保证真实性的充分激励。而小道消息的匿名性质,则使该市场面临巨大的道德风险。

尽管如此,人们还是宁愿相信这些小道消息。这不仅仅是基于一种简单的逆反心理。事实上,对于社会事务,人们经常不是先判断更具体的事情,而是首先作出“模式判断”。这是经验教给我们的少犯错误的唯一办法。由此使特定时期说真话的媒体陷入一种难堪的困境:因为它被置于一个没有新闻自由的制度框架中,因此,它说的每句话,哪怕确确实实是真话,也不能得到人们应有的信息。有组织的说真话,一般情况下很难被人为作为真话接受。事实上,有组织地说真话本身,就是一个逻辑上的悖论。

法律的缺席

法治的意思是说,任何人、尤其是政府,必须接受法律的约束。它的意思也包括,在任何时候、任何情况下,政府和民众都必须接受法律的约束。这其中就包括出现灾难、紧急状态时。此时,法治之法不仅没有中止,反而显示出其更重大的意义。
然而,在这次SARS疫情处置过程中,政府更多地依靠的是自己的自由裁量权。在有关的处置决策中,在多大程度上考虑到了法律――不,准确地说是法治,实在令人怀疑。不少地方下令相关行业停业,或大规模地隔离某些高危人群,然而,这些严重限制个人和企业自由的措施,是否具有充分的法律依据?

我们看到,美国在发现SARS疫情之后,有关部门向总统申请对称隔离权力,美国总统布什据此于4月4日签署行政命令,授权卫生部门可强制隔离“非典”患者。根据法治原则,政府的任何权力都必须有明确的出处。要么出自宪法。要么出自立法授权,要么出自获得授权的行政首长的再授权,尤其像隔离、关闭及强制检疫等等措施,涉及到对于个人自由的直接而严重的限制,具有明显的“警察权”性质。这样的权力更需有明确的法律依据和严格的界限。而我们的政府似乎并没有向相关人员及民众解释其限制有关的法律依据,也在执行过程中,也缺乏明确的界限。

当然,这可能也是无可奈何之事。目前,应付紧急状态所需要之成文法律,令人尴尬地付之阙如,或者即使有若干法律,也失之于僵硬而粗疏。具体就SARS问题而言,1988年上海甲肝流行,政府措手不及,无法可依。基于这一惨痛经验,1989年,人大通过了《传染病防治法》。然而,该法律的规定过于倾向于中央集权,其中规定,只有国务院才有权增加甲级传染病,卫生部才有权增加乙级和丙级传染病,而地方政府没有任何权力根据当地的情况增加新的病种。这使得SARS在广东一地出现之时,地方政府无法立即按照法律来控制疫情。相关的法律本来就相当粗疏,这样的立法反而限制了应对疫情的机制。

何以会出现这种立法的迟滞?或许是因为,在目前的制度安排下,政府可以自相授权、更可以便宜行事。政府(行政部门)本身拥有广泛的自由裁量权,不需要法律授予,也可以在自己认为适当的时候赋予自己任何权力,而在缺乏司法审查制度的情况下,行政部门也可以毫无障碍地行使这些权力。就在最近我们已经看到,具有重大权力的银监会、国资委、商务部等等机构,未经过任何立法授权,只须获得行政部门的自我批准,就可以开始挂牌运作;同样,发展与改革委员会的名称和职能屡次变化,似乎无法去追究其法律依据。而在控制疫情的活动中,政府也可以在没有任何依据的情况下获得种种权力。在爆发疫情这种紧急事态下,政府拥有并形势这些权力,不能说没有必要性,然而,其政府不给出相关的依据,却令政府行政的权威受到很大影响,同时,作为行政对象的民众,也常常不能心甘情愿地配合政府工作,降低了控制疫情的效率。

从这里,我们清晰地看到,法治的精神还远没有渗透到政府的结构和程序中。我们可以为政府过于宽泛的自由裁量权找到很多理由,也可以为相关立法的缺乏找到很多借口。不过,我们有必要认识到,其实,一个法治的国家,未必是一个立法多如牛毛的国家。我们需要的法治,而不是法律汇编。一个没有完备的成文宪法的国家,依然可以是一个宪政国家。一个没有统一的民法典的国家,可以是一个标准的法治国家。问题的关键在于,政府如何理解法治。以没有法律为自己任意授权及行使权力来辩护,是没有说服力的。

在目前的情况下,即使没有相关的成文法律,政府也仍然需要遵守法治的基本原则,并且向民众解释清楚其行政所依据的这些原则,而这些原则果然合乎源远流长的法治精神,又合乎中国的民情,并能解决迫在眉睫的问题,则民众――包括自由遭到限制的民众――是会给予充分的理解和支持的。这些原则确实是不成文的,但它仍然应当被用来约束政府的行为。在没有成文法规的情况下,这些原则也并不是含糊不清的。经过近代政治理论的锤炼和现代各国的实践,法治的基本原则已经形成了其清晰的内涵。也许,从一个普遍的意义上说,一个后发国家显然需要某种普通法的思维方式,因为超越性的发展意味着,立法的速度总是落后于社会的复杂性增殖的速度。唯有借助普通法的思维方式和原则,根深蒂固才有可能在立法滞后的情况下,仍然秉持法治原则,而顺畅地建立起一种法治秩序。

严格依据这样的原则,在处理强制隔离、限制出入等限制人身自由及由此引起的补偿等问题上,政府的处置方式可能更容易得到人们的认同。

政府价值取向转往何方?

一个企业完全可以将获取利润作为其唯一的目标,但是,一个正常的人,不应成为一个放大的企业。一个心智正常的人,不可能将创造和增加财富作为人生唯一的目标,他总有其他值得他珍爱的价值:对家人的爱,对祖先的崇敬,与邻居交流的快乐等等。如果容许我做个类比的话,那么,一个国家,更应当像一个正常的人,而不应该是一个企业。不幸的是,中国政府却更愿意让这个国家做一个巨大无比的企业。

在这样的价值导向下,政府的目标是发展经济,官员的政绩主要体现在GDP增长率上,于是,面对任何突如其来的社会事件和灾难,官员的本能反应是隐瞒和欺骗。他的理由很充分:我不想影响本地的投资环境、商业环境。官员们说,维持投资环境,也是为了造福本地民众,给他们创造就业机会。但是,官员们又说,为了造福本地民众,首先就必须保护投资环境、商业环境,为此,暂时牺牲一下民众的利益也是值得的。于是,主客颠倒了。

这样的政府,在很大程度上偏离了其最基本的职能。不管是近代以来的政治理论,还是现代国家的政体实践,都再三揭示了,政府的根本职能乃是提供公共品。当然,由于取向不同,对于“公共品”的内涵和外延,不同的理论家和执政者,会有大相径庭的解释,比如有人说,公共品就是制度性框架,有人则说,公共品主要是进行财富的再分配;但几乎没有哪个政府公开提出,发展经济是政府的第一要务。

这样,在这种扭曲的国家价值观念的支配下,政府将大量资源用于官员自己偏好的经济项目上。这种以为一国、一个地方的经济可以由官员一手规划、操纵的致命的自负,不仅降低了经济资源的效率,更扭曲了政府自身所掌握的资源的配置格局。目前政府所掌握的资源的使用具有明显的非公共性,因为其中很大一部分资源被用于实施官员所追求的政治目标,而未被服务于公共目标,未被用于提供真正普适的公共品。

政府唯一正当的职能是提供公共品,这也是人们建立政府的唯一目的。当然,对于公共品的内涵,人们具有不同的理解。但最核心的公共品应该是维护一种稳定而健全的社会秩序和一套健全的制度框架,在这样的秩序中,根据这样的制度所确定的游戏规则,个人及个人组成之自愿性团体(公司、社团、非政府组织等等)可以进行竞争性的合作与交换,从而使资源掌握在能够使产出最大化的人手中,并自然而然地形成一种合乎人们的正义感的分配格局。政府的基本价值是追求正义,为此,政府应当提供公平的司法制度,提供公平的教育机会(但这并不意味着一定由政府直接创办学校),提供基本的公共卫生(注意,不是个人医疗保障)。

然而,我们看到,公共资金在投入到这些领域的时候,总是非常吝啬。相反,大量公共资金被投资于创办国有企业,或追加投资,用于没有效率的公共工程。此次疫情,或许会使政府意识到作为公共品的公共卫生系统可怕的问题所在,从而在这方面投入更多资金。西方福利国家的医疗保障确实已经成为政府沉重的财政负担,其运作模式受到信奉自由市场理论的学者严厉批评。但我们的政体却使财政走向了另一个极端,在很多地方,连基本的公共卫生系统都不具备。当然,这些公共品未必需要政府来直接供应,但在很多情况下,需要政府提供资金,或进行转移支付。其具体的支付和运作模式,当然可以讨论,但提供这样的公共品,首先需要相应的资源支撑,而这样的资源,在很大程度上需要政府来供应。

面对汹汹而来的SARS,以经济建设为中心的国家价值观念,终于受到了真正的冲击:能够带来上千亿元GDP的五一黄金周被政府断然取消。下一步,政府的财政开支如果能够逐渐放弃投资赢利性事业,而更多地转向为社会提供公共品,那将意味着政府财政政策的重大转变,意味着政府向其正当功能的回归。一个有效的政府,必然是职能有限的政府。而需要加以严格限制的政府职能,就是政府在支配经济活动的职能。因为这种活动不具有明显的公共性。

一个通过严格限制的权力,主要以提供普遍的公共品为目的的政府,才是一个正义的政府。这样的政府会在人们所追求的各种价值之间寻求一种平衡。它不会用强制手段将一种价值(比如经济增长)奉为至高无上,并要求人们为此而牺牲一切其它价值,而不管人们认为这些价值同样美好这样的公众意见。这样的政府会让选民所珍爱的各种价值互相竞争。而政府所奉行的则是中庸之道。

这样的政府也鼓励个人自愿组织起来,解决社会运行中出现的问题。这样形成的社会体系也确实可以成功地应付大部分突如其来的灾难。即使这些自愿性组织无法解决,政府也会严格地依照自由和法治的原则,在其被授予的权限范围内,进行必要而恰当的援助。它更多地充当自愿性组织的帮手,而不会借危机之际扩大自己的权力,即使处于恐慌中人民可能具有这样的意愿,它也知道克制这种诱惑。


这场SARS危机,在出现了最初的混乱之后,政府意识到了问题的严重性,并迅速动员起各种资源投入政府所说的“人民战争”中。截止目前为止,政府在控制疫情方面的努力基本上是成功的。然而,政府所采取的措施,仍然是传统体制的逻辑延伸。而随着社会日益复杂,这种体系所蕴涵的发现、理解、解决问题和危机的机制,是否仍然继续有效?这些危机中暴露出来的种种制度性缺失,已经令我们不能不得出结论:在这场危机之后,我们应该接着年初的“宪政热”往下讲,SARS危机正凸显出了宪政建设对于中国的紧迫性。宪政制度确实不能从技术上消灭病毒或细菌,但宪政制度却能让政府与社会尽快地发现问题、尽早地解决问题、及时而有效地动员社会资源来控制病毒与细菌。


在发表于海南中国改革研究院《转轨通讯》2003年第2期时略有删节。

 
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