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  农村教育融资问题研究(下)   
农村教育融资问题研究(下)
[ 作者:何广文1、冯兴元2、李莉莉1    转贴自:本站原创    点击数:1044    文章录入:九鼎编辑 ]
 

(五)应改革和完善农村税费改革后农村义务教育投资新机制

目前12bet,普遍存在一种看法,即认为,农村税费改革减少了农村义务教育的收入来源,冲击了义务教育。主要原因在于:按现行财政体制,财力是向上集中,越到基层可用财力越少;而教育体制上实行的是分级办学、分级管理,12博网址,把保障农村办学资金的主要责任下放到乡镇一级。由于乡级财力薄弱,农村教育费附加和教育集资实际上是农村义务教育主要经费渠道。税费改革取消了农村教育费附加和教育集资,造成农村教育投资严重不足,并出现农村教育严重负债的现象。

但鲍劲翔(2002)的调研表明,(1)农村税费改革以后,义务教育经费的收入总量没有减少。改革只是改变了部分教育经费收入的来源,主要是增加了中央和地方各级政府的财政投入。(2)当前义务教育存在的问题与农村税费改革之间没有必然的关系。(3)农村税费改革不仅没有冲击义务教育,而且有力地促进了农村义务教育事业的健康发展。

实际上,12bet,从逻辑分析上也能推出第三条结论(冯兴元等,2002):农村税费改革能够对政府支出形成一种棘轮效应。由于农民负担被设置了上限,这样形成一种倒闭机制,迫使各级政府认真考虑农村教育投入问题。政府需要解决一系列的问题:调整各级政府的事权、支出权和收入权的关系,加强其对应性;需要消除区域性教育经费投入不均衡分布状况;继续完善以县为主的农村义务教育投入管理体制;加大对农村义务教育投入,特别是加大对贫困地区义务教育的政策性投入;调整和完善财政投入方式;增强义务教育资金的使用效益;加强教育负债管理。

三、现有农村教育投融资问题研究中的不足

现有农村教育投融资研究主要存在着如下不足之处:

– 没能系统地分析中国农村教育投融资体制变迁的历史过程,并从制度变迁中分析现行中国农村教育投融资体制的问题。

– 虽然也不乏关于农村教育问题的案例研究成果,也涉及到农村教育经费问题的讨论,但这些案例分析没能根据各地经济发展状况、系统性地从理论角度深入分析农村教育投资不足的根本原因何在。

– 虽然认识到教育是一种准公共物品,但是没有从竞争理论角度出发进一步探讨农村教育民间投资的效应及其对政府教育供给的影响。

– 虽然看到了财税体制改革对农村教育的影响,但是没有提出一套满足农村教育投资需求的保障机制。

– 没有提出一套具有可操作性的中国农村教育投融资体制改革的整体思路。

此外,贫困地区农村教育,不但投资严重不足,而且存在效应流失问题。这说明需要对教育体制本身之外的相关问题也做补充性研究。现行教育投资体制下,贫困地区地方财政薄弱,教育发展严重缺乏经费保障的同时,还因高考不断向发达地区输送人才而形成地方教育财政流失(张学敏,2001)。这对于贫困地区来说,是一种负外部效应。这种负外部效应的矫正属于上级政府的事权范围,说明中央政府、省政府在农村教育投入方面需要担负起其应有职责。另外,一种分散化、多中心的经济布局可以缓解人才外流,甚至吸引外来人才。因此,在分析研究农村教育投入体制本身之外,还要补充性地研究财政转移支付制度、区域政策、产业政策、政府体制改革、财政体制改革等相关领域。

四、需要进一步探讨的问题

对于中国农村教育投融资问题的研究,需要在系统深入调研的基础上,立足于实证分析,利用公共选择和公共投资理论、公共经济学、制度经济学、演化经济学等,在系统分析中国农村教育投融资体制的变迁、目前存在的主要问题及其原因的基础上,提出完善中国农村教育投融资体制的总体思路,为中国政府进一步完善中国农村教育投融资体制提供决策参考。

研究需要探讨的主要内容包括:

1.农村教育投融资体制变迁的制度逻辑及现行农村教育投融资体制存在的问题;

2.农村教育投资不足的根本原因;

3.税费改革对农村教育投资的影响及其影响程度;

4.政府和市场在农村教育投资中作用的界定。特别是为减轻县级财政面临的压力,确保农村教育健康发展,怎样建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村教育投入的新机制?

5.政府系统内部各级政府之间的事权、财权(支出与收入权、立法权)和责任的再划分;

6.在农村教育经费的筹措、调配和使用上,当前和今后一段时间内:(1) 如何进一步强化农村教育投资意识,使农村教育投资在国民生产总值和国民收入的分配中找到自己恰当的位置。(2) 如何科学合理地确定不同的利益群体在农村教育投入中所承担的份额?

7.如何进一步调整农村教育投资体制,以解决日益严重的地区差距和城乡差距?

8.如何合理有效地调整农村教育经费在农村教育内部各层次的分配比例,以最大程度地避免教育浪费?

9.有偿教育制度下,农村贫困地区教育投资支持体系的建设问题;

10.农村教育投资及其效率分析:(1)人才的结构性失业造成的教育效益的耗损;(2)有限教育投入下的浪费问题;(3)教育内部诸要素内耗导致的低效益问题;

11.教育竞争对农村教育投资的影响;

12.中国农村教育投融资机制改革的对策建议;

13.对农村教育体制改革本身之外的相关政策机制(财政转移支付、区域政策、产业政策等)的效应和改进可能性的研究。

五、解决农村教育融资问题的基本逻辑思路

本文并不能回答上述所应探讨的所有问题,只能就解决全国基础教育、尤其是农村基础教育融资问题提出基本的逻辑思路。这一思路植根于我们对中国农村义务教育问题的理论分析和经验分析。

第一,应规定在全国范围内推行最低质量标准的义务性基础教育。既然是基础教育属于义务教育,其最终资金来源应该是政府征取的正式税费。这些税费应该足以提供一种平均水平的教育产品。我国的法律没有规定应在全国范围内实现水平基本相同的义务性基础教育,或者最低质量标准的义务性基础教育。鉴于各地区办学条件差距较大,应规定在全国范围内推行最低质量标准的义务性基础教育。为实现最低质量标准的义务性基础教育,需要推行义务性基础教育的标准化,在教材安排、实验设施配置、师资资源配置等方面统一标准。这将允许辖区之间在办学方面展开一种绩效竞争。

一般来说,可以推定一个地区办学条件与该地区的经济发展水平呈正相关关系:一个地区经济越发达,办学条件越好。实际上,如果规定在全国范围内实现水平基本相同的义务性基础教育,将在许多方面起到非常积极的作用:首先,这将有助于实现缩小中国城乡差距和地区差距的目标,没有这一条,这一目标将永远是空中楼阁;其次,这将迫使各级政府之间建立有效的转移支付制度,保证实现在全国范围内实现水平基本相同的义务性基础教育。德国在其基本法里规定在全国范围内实现同等的生活条件,这也意味着规定在其全国范围内实现水基本相同的基础教育。但是,这一规定会带来一些不利后果:辖区之间在教育服务提供和生产的制度竞争和财政竞争被排除。而这些竞争本来是可以带来效率的。哈耶克认为,竞争是一种发现过程。在此,制度竞争和财政竞争是发现更好的教育服务制度的过程。

第二,按照在全国范围内推行最低质量标准的义务性基础教育之要求,组织财政资金来源。从公共经济学角度看,从农民直接收取的税费和来自其他来源的财政收入,最终都来自于人民。农民的负担存在一个上限。可以从经验角度计算各地农民的负担上限。另外要计算各地教育服务供给的成本差别和学生人均教育支出需要(赵志耘的观点)。在此基础上,可以计算来自农民的直接教育税费收入和需要上级政府补充的教育经费。后者则是需要强制要求县以上政府提供的教育经费,即专项转移支付。这意味着县以上政府之间必须有明确的事权和财权安排来满足这一要求。

 

第三,最低水平的、平均化的教育服务可由公共部门提供(即出资),超出平均水平的教育产品既允许由公立学校提供、也允许由私立学校提供,而且两者均可既允许由公立学校生产、也允许由私立学校生产。根据提供最低质量标准的义务性基础教育的要求而提供的教育服务,实际上是一种最低标准的平均化的教育产品。由于社会中个人的偏好实际上五花八门,许多中等收入阶层或者高收入阶层的家庭需要更好水平的教育服务。即便低收入家庭,部分也不满足于自己的儿女接受平均水平的教育服务,而愿意在其力所能及的范围内支付一些额外的教育服务。这要求应该允许政府之外的其他主体提供和生产额外的教育服务,以满足个别化的个人教育需求。

第四,生产单位的选择最好通过引入竞争机制来进行,竞争可以带来效率。比如通过引入私立学校,可以引入私立学校和公立学校之间的竞争:如果其基础教育产品的提供符合最低标准,政府仍然可以提供相应的补偿资金。不仅可以引入私立学校和公立学校之间的竞争,还可以引入公立学校之间的竞争。在引入竞争方面,一个非常有意义的设想就是上述弗里德曼的教育券(Voucher)制度。据此,每一位学龄儿童都获得一定额度的教育券,可以选择任何一所公立或者私立中小学就学,学校收取教育券之后可以到政府教育管理部门或者财政部门换取经费。由此,学校之间为了生存必须展开绩效竞争。引入教育券的好处是学校可以根据一些需求者的偏好,根据额外收费原则提供进一步的教育服务。

第五,解决旧有的农村教育负债问题,完善农村义务教育投入机制和教育管理体制。从某种程度上讲,为了解决农村教师工资拖欠问题,2001年6月,国务院明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任,教师工资由县级政府负责统一发放。这一办法,逐渐在全国各地实施,但是,农村教师工资拖欠问题仍然较严重。为此,可以借鉴国外经验,将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列,工资由中央或较高层次地方财政承担,或列入中央预算,或列入地(市)、省预算,或各级预算共同分担,由县统管。

从公共选择理论和契约经济学理论分析,我国各级地方政府及其官员主要是向各自的上级政府或者上级官员负责,而不是对本辖区公民负责。这意味着上级政府对下级政府的任何过失都应承担连带责任。对于乡镇财政现有教育债务的处理,应奉行“肇事者负担原则”。如果按此原则办事,乡镇政府应承担主要责任、乡镇官员应承担主要个人责任(没有遵守预算法,根据该法,地方政府必须量入为出,实现预算预算或者预算盈余,且不论这一规定是否合理)、上级政府也应对教育欠债承担连带责任、乡镇内公民作为受益者也应承担责任。如果乡镇内公民由于经济条件所限而债务责任过重,超过了承受能力,说明上级政府应该提供转移支付。

我国许多省在农村税费改革后,农村教育费附加和农村教育集资被取消,县乡财政收入减少,为了保证县乡对义务教育的投入,中央应确定一定比例的税收搞转移支付,专门用于农村义务教育。在此基础上,省、市、县政府应将中小学校舍的建设与维修纳入各级政府基建计划,设立学校基建专款,从而形成一种有效的保障机制。

 

 

主要参考资料

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[1] 从这个意义上说,对政府官员的自利假设是必要的。有自利的政府官员组成的政府不一定能够代表社会。正因如此,政府需求与社会需求是有偏差的。社会作为个人的集合体,有着某种“公益”要求。法律代表人民的意志要求政府实现此项“公益”要求。如果政府能够满足此项要求,既可提高其合法性,又能促成政府组成成员的自利。

[2] 阿马蒂亚・森(2002)认为,一些国家发生饥荒,不是因为没有粮食供给,而是粮食分配问题。联系到教育产品供给问题,这是同样的道理。

 
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