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未来五年的经济政策:现实与远景
[ 作者:秋风    转贴自:本站原创    点击数:821    文章录入:九鼎编辑 ]
 

2003年3月16日,12bet,基与温家宝在人民大会堂上握手的那一瞬间,中国经济的发展进入了一个新的五年。按照《政府工作报告》的说法,过去的五年是“很不平凡的五年”,在面对亚洲金融危机、世界经济增长放缓、国内结构性矛盾十分突出的情况下,GDP依然保持了相当强劲的增长势头。不过,我们不能不承认,中国经济发展的一些结构性障碍依然没有解决,甚至在有些问题上,我们可能还没有找到明晰的方向。未来五年,12bet,为了保持经济的持续稳定增长,我们必须现实地面对地这些问题,并在某些问题上取得突破。

经济结构:国有与民营的消长

在80年代以来席卷全球的市场化改革浪潮中,最响亮的一个口号是私有化。不管是英国、意大利等西欧国家,还是东欧国家,凡是有大量国有企业的地方,12博备用,都面临着如何处理国有企业的问题。而事实已经证明,最有效、也最简便的途径就是出售国有资产。但在中国,这是一个敏感的话题。人们可以大谈民营企业的发展,但却很少谈论国有企业的退出,尽管由于缺乏竞争力,大多数中小国有企业已经悄悄退出了。

如今,剩下的那些大型企业如何处理,将是新政府面临的一个重大问题。《政府工作报告》中提出的原则是,“坚持和完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展。”在这种原则下,国有资产管理委员会应运而生。这可能是在拒绝大规模出售国有资产的前提下可以想出的唯一的办法:赋予一个单一机构以管理国有资产之资产、人事和事务的集中权力,使国资委成为一个国有资产所有权的行使机构,从而尽可能解决国有企业内在固有的所有者缺位和委托-代理难题。当然,我们目前仍然不知道国资委的具体职能、权限及其管理国有资产的模式。

然而,就在两会召开、国资委亮相之前,各地都却竞相展开了相当大规模的“逼退”国有资产的小浪潮。2月初,地处内陆、据认为比较保守的西安市公布了一个引起当地广泛争议的大胆的国企改制计划,这一计划的主要内容是将通过挂牌的形式出售近500亿元工业资产,两年内市属工业将只保留少量国有资本,而无一家纯粹的国有企业。该市同时向社会推出了第一批60家优质企业。其产权转让方式有两种:一是由政府出面将出售的企业向社会公布,由购买方自由挑选,与企业达成意向后上报国有资产管理公司和政府有关部门审批。二是将国有产权在产权交易中心挂牌,购买方通过竞价方式获得产权。在上海、重庆等地方,政府也在积极地进行同样的事情。

人们不得不承认,各地可能是刻意赶在国有资产管理体制进行重大改革之前出售国有资产。支持地方行为的学者辩解说,“出让产权和国资委成立二者之间没有必然联系,国资委真正做到三统一要有一个过程,而国企退出很紧迫,不能等国资委成立后再来做。”地方政府让退国有资本退出市场的紧迫性可见一斑。

地方这样做当然有其理由。据调查,2001年上海国有资产净资产收益率只有4.5%,比银行年贷款利率5.85%还低。这当然与国有资产管理内在的结构性矛盾有关。地方政府早就认识到了这个问题。那么,新成立的国资委能否真正地行使所有权?能够较为有效地解决委托-代理问题?许多地方对此不乏疑问。当然,其中更涉及到利益分配的问题。也许,国资委从一开始可能就不得不承担起另一个职能:让国有资本逐步有序地从竞争性行业中退出,把它的大股东身份变成小股东,甚至退到零。

当然,如何退出,已经成为一个严重但却缺乏公开讨论的问题。诚如秦晖教授指出的,一种办法是把国有资产公平量化给国民以产生初始“卖方”,然后由他们来交易;不过,我们已经拒绝了这种方式。目前,是地方政府八仙过海,自行决定国有产权退出的方式,从而导致了众多内部人交易。理想的办法是建立以公共选择-监督机制为基础的委托代理关系,使“看守者交易”成为合法的“代理交易”。问题的关键是以法律形式确定国有资产退出的公共选择、公共授权、公共监督机制。只有这样,才能按照公平的原则让每个人公民都从国有资产中得到好处。

当然,这只是问题的一个方面。另一个方面则是民营经济的发展。尽管民营经济已经成为中国经济增长的主要引擎,但是不管是从法律地位上看,还是在实际政策层面上看,民营经济都没有获得其应有的发挥空间。两会前热烈讨论的修宪――将保护私有财产的条款写进宪法――问题,无果而终。去年轰轰烈烈的查税活动和新年前后接连发生的富商遇刺事件,也不可能不私营企业主的信心。政府可以采取什么样的措施,在维持社会公正的前提下,保护私有企业的正当财产权利,是一个重大的问题。不过,现在看来,这个问题的解决仍然需要等待。

政府与市场:重新划定界限

一个国有企业占据相当大比重的经济体,不仅面临效率上的损失,也会模糊政府的职能,使政府的监管非常容易越界,甚至成为限制竞争的手段。

在国有企业产权结构问题没有妥善解决之前,政府方面苦于找不到某个机构来代行国有股所有者的职责,一个方便的权宜之计就是将这一职责赋予该行业的监管者。而这样一来,监管者就担负起了它不应承担的职责,从而使其行为、激励扭曲,它所制定的监管规则当然也会变形。

我们看到,在市场发育比较充分的行业,比如一般消费品的生产、销售各个行业,传统的主管部门已经逐渐地解体了。因为,随着国有资本的退出,主管部门已经派不上什么用场了。而目前仍然保持着主管部门强势姿态的机构,恰恰出现在国有资本尚处于垄断地位的行业。而在这种格局下,行业监管机构是难以公平对待其他企业的,或者会对开放市场持消极态度。即使监管机构不再公开地或隐含地承担管理国有资产的职责,作为政府一个部门的监管机构,与履行国有资产管理职能的机构之间,也总会存在某种利益关系。这种关系会通过种种渠道影响监管机构的监管规则和监管行为。

比如,在电信行业,电信运营商已经形成了五加一的竞争格局,信息产业部与这些企业之间再无任何经济上和人事上联系,原则上,既是裁判员又是运动员的现象已不复存在。然而,信息产业部仍然陷入某种角色冲突之中。电信运营商既负有为国有资产保值增值、又负有为股东赢利的双重任务,而电信企业的国有股依然没有明确的代理人,于是,信息产业部仍然需要承担其作为监管者本不应承担的职责。其所制定的政策难免为人诟病,比如为配合中国电信海外上市而突然大幅度提高海外接入收费标准,令外资对信息产业部的监管水平多有质疑。

正是受这种利害关系的影响,有些监管机构似乎并没有如其名称所要求的那样致力于打破垄断、开放市场、推进竞争,相反,不少监管部门反而热衷于为市场设置进入壁垒,从而抑制竞争。基于制度改革和经济增长的考虑,显然应当向民营资本开放金融、电信、铁路、民航等等热门行业,事实上,国家宏观经济管理部门也早就提出了这一设想。然而,某些行业的监管机构对此却并不热心。他们仍然过多地考虑现有企业的利益,而没有积极地考虑如何打破市场垄断格局,鼓励市场竞争。

而在所谓的宏观经济部门,由于惯性的作用和利害关系,管制无处不在。在北京,一个商人要开办一家小饭馆,跑完政府各个部门的所谓程序,需要几个月时间,而且,还未必能够顺利地拿到开业所必需的各种证照。即使拿到各种证照之后,各部门要会随时以种种理由令该饭馆停业。

同时,由于激励机制的问题,大多数地方政府的没有意识到,他们的主要职责是为企业活动和居民生活创造一和恰当的制度框架,让企业和个人按自己的意愿进行交换、合作;相反,不少地方的政府越俎代庖,热衷于招商引资、创建什么开发区、发展什么主导行业。各地政府本身就通过税收、行政程序等等方面的歧视,对不同类型、不同行业的企业区别对待,众人人为地制造竞争环境的不公平和形形色色的垄断。

当然,政府确实在退出。就在两会召开前,国务院决定取消406项行政审批项目,另将82项行政审批项目作改变管理方式处理,移交行业组织或社会中介机构管理。这些审批项目,有的不符合政企分开、政事分开原则,有的可以通过市场机制解决或用其他手段替代,有的不符合世贸组织规则以及我国政府加入世贸组织所作的承诺,有的是重复交叉审批,有的审批的对象和条件已发生变化,有的实施审批的依据不足。这是2001年10月国务院部署行政审批制度改革以来公布的第二批行政审批取消项目,第一批已经取消了789项行政审批项目。但接下来取消进一步取消的行政审批项目,就不那么容易取消了。诚如有关专家指出,这些已被取消的项目,大多“租金”较少,含金量更大的还在后头。

20多年来改革的主要内容就是重新划定政府与市场的界限,现在,这个任务将会更为艰巨。但如果中国经济要保持稳定增长,就必须进一步重新厘定政府的职能,缩小政府管理、管制的范围,把更多的事务交给市场。中国从来不缺乏企业家精神,问题仅仅在于,企业家精神被政府设置的很多有形、无形的壁垒挡住了,而无法尽情发挥。

金融:在开放与安全之间

一个具体的问题就是:我们能否让中国人的企业家精神获得在金融领域中表现的机会?但中国目前的金融业处于一种由转轨导致的高度紧张状态,使得中国银行业向民营资本的开放犹豫萎缩。

一方面,由于制度原因,国有银行积累了大量不良资产。在上届政府努力进行“金融排雷”之后,四大资产管理公司陆续从商业银行接受了近1.4万亿元的不良资产,然而,这之后,银行又在不断制造新的不良资产,不良资产仍居高不下。因此,必须给这些银行充分的时间,来消化、处理其不良资产。因为,距2006年外资银行入境与中国银行业展开全面竞争只有三年左右的时间,如果四大国有银行的不良资产不消化,将直接影响经济安全和经济增长,进而会影响中国金融业的开放程度。各家银行都在忙着处理不良资产,忙着包装上市,这注定了国有银行会在银行业务方面采取某种消极姿态。

然而,另一方面,拥有绝大多数金融资源的国有银行采取这种过分回避风险的做法,必然会导致金融资源配置的扭曲。大量急需资金的企业,主要是私人企业,不得不通过非正规渠道筹集资金。比如在经济最为健康的浙江温州地区,民营企业基本上靠民间自发的融资渠道来解决。当然,这对于国有商业银行来说,这也是一个损失:失去了最有活力的企业客户,它的资产质量当然无法提高。

事实上,我们可能不得不面对一个最原始、甚至有点傻的问题:如果全世界那些经营效率最高、业绩举世公认的大银行几乎都是私人银行,那么,中国是否能够例外?不实行银行业的民营化,能否从根本上提高银行效率?对于这个问题,管理层似乎宁愿回避。

近两年来,学术界不断有人提出民营银行的问题,但主管部门却似乎冷眼相看。政府虽然走出了一些尝试性的步伐,比如鼓励民间资本介入国有和集体银行业,允许在中小城市建立以民营资本为主的商业银行,但民营银行依然未获得渴望已久的市场准入。而出于对国有银行蕴涵的金融风险的恐惧,监管部门对于民间自发出现的金融活动,唯一的对策就是清理整顿、严厉打击。

当然,反对发展民营银行的一个理由是,中国的银行业监管机构,连国有银行都不能有效监管,怎么可能有效监管民营银行?大概与这此有一点点关系,政府从人民银行中分拆出其监管职能,设立了银行业监督管理委员会。银监会专司银行监管,无法再借助货币政策来掩饰监管的不足,从而专心致力于自身监管水平的提高。设立银监会的主要目的是维护金融安全,确保国有银行顺利实行转型。不过,人们也期望,在银监会的监管水平有所提高之后,也许监管机构获得更充足的信心,建立更完善的监管框架,从而更为大胆地向民营资本开放银行业提供制度条件。

以中国目前的格局,在短期内还不可能发展到以私人银行为主,但发展民营银行业是一个绕不过去的事情。但从在政府的日程表上看,向民营资本全面开放金融业,可能还需要几年时间。也许,只有再过3年、在向外资开放金融业之后,民营资本才能靠呼吁享受国民待遇来大规模进入金融领域。着可能令人心酸,但却是无可奈何的事情。当然,如果有关部门能够公布一个实行国有商业金融改革的时间表,一个对民营资本开放市场准入的时间表,可能会更有利于未来的市场开放。

在股市中,我们发现了同样的问题:绝大多数玩家,不管是证券公司,还是上市公司,都是国有企业或国有控股的企业。长期以来,股市被视为国企解困的权宜之计。股市中的种种问题,都与这种制度性症结有直接或间接的关系。它弱化了股市配置资源的功能,束缚监管机构的手脚,上市公司治理水平也始终难以提高,而政府为了保证更多国有企业上市,难免操纵大市。许多人都认识到了这个问题,但至少从目前看来,与银行业一样,基于种种短期的、迫在眉睫的考虑,这种局面似乎难以改变。

财政政策:进退两难

如果从1998年算起,积极的财政政策已经实行了5年多了。2002年,国债发行总量创6061.3亿元新高,这使中国的赤字率(即财政赤字占GDP的比重)接近了国际普遍认同的债务警戒线,赤字率已从1998年的1.2%迅速增长至去年的3.0%左右。今年政府决定继续实行积极的财政政策,拟发行1400亿国债,尽管比上年少100亿元,但显然,财政政策仍然是“积极的”。

积极的财政政策当然收到了不小的效果,财政投资对于保持近几年的经济高速增长发挥了重要作用,而一定的经济增长速度对于中国的就业、社会政治稳定具有重要意义。不过,我们似乎不可能长期以以近20%的财政支出增长率和超过20%的赤字增长率,来支撑7%左右的GDP增长率。

从去年开始,众多学者们对于理应短期临时应急使用的财政政策长期化,提出了不同看法。国家信息中心高辉清的研究结论是,自1998年开始实行的积极财政政策,尽管没有产生消极的“挤出效应”,但也没有产生积极的“带动效应”,只不过是以财政本身的投入对全社会的固定资产投资起到了一定的“添砖加瓦”作用而已。

因此,积极的财政政策只能在一些特殊情况下短期使用,而如果长期使用,不仅不会对实质经济起到多大刺激作用,相反会带来负面效应,扩大财政收支缺口,对财政形成强大的压力。尽管目前国债余额占GDP的比重仍未超过20%,处于安全线以内,但财政赤字占GDP的比重却迅速上升,而如果加上政府承担的隐性债务,“国家综合负债率”至少在70%以上,这一比例已经超过了亚洲许多国家。这些隐性风险包括各级政府欠发的工资、粮食系统亏损挂账、国有企业与国有银行等金融机构亏空、养老基金空账、地方政府或有债务等,欠帐总是一天是要还的。尤其是目前体制下,财政风险积易转化为金融风险,最终转嫁给社会公众。

 因此,前财政部长项怀诚曾多次公开表示,“世界上没有一个国家可以长期实施扩张的财政政策而不出问题”,他曾在多个场合表达应当控制财政赤字。但今年两会期间,官方的标准说法是,“积极财政政策的淡出还需要有一个过程”。理由,去年经济运行中出现了“高增长、低就业”、“高增长、低物价”的矛盾,表明经济中自主增长因素虽有所增强,自主增长的基础仍不牢固。

这一点本身恰恰表明了财政政策的效果可能并不是很明显。而连续5年实行,经济似乎对财政政策已经产生了一定的依赖性。为了保证财政收入,政府近年加大了税收力度,尤其是在去年的查税活动中,刘晓庆、杨斌等大牌人物栽倒,在社会上产生巨大震动。当然,政府增收的税款并不是靠额外开征税种获得的,而是通过加强监管、反偷税漏税、反走私等等措施得到的,这样的增收措施本身并不能说不对。不过,由于中国的边际税率本身就相当高,对于私人企业家更存在公司、个人双重征税的问题,不少企业家反映,如果依法纳税,企业几乎无利可图。因此,加强税收监管,客观上增加了企业的税负,影响了民间的投资。近年来,民间投资始终比较疲弱,与此可能不无关系。

而政府的大量财政资金,除了投向一部分基础设施项目之外,还有相当大一部分投入到一般性的竞争性产业中。在政府为如何实现国有企业的保值、甚至为如何解决国有企业的治理结构而头疼的时候,财政资金又在扩大国有部门的规模。这些投资未来会不会又成为难题?

事实上,我们可能陷入某种两难局面:我们要实行积极的财政政策,希望靠政府投资带动民间投资;这些投资若干年后,可能又成为政府头疼的问题;但为了筹集这样的资金,政府却不得不去获取更多财政收入,于是,不得不通过种种办法增加税收,这种税收当然落在企业头上,从而减少了企业可支配的投资资金,抑制了企业的投资热情。

如何打破这种僵局?在目前国债水平已经确定的情况下,一种可行的办法是调整税率,即降低企业和个人所得的边际税率,起码可以鼓励有钱人投资。当然,最好的办法是在减税的同时,适当减少国债,同时更大胆地对民间资本开放市场,释放出民间的投资热情,让民间资本充当经济增长的火车头。

社会保障:缺资金更缺制度

任何一个转轨国家都无法避免失业问题,处于转轨中的中国当然也不能例外。2001年,官方公布的城镇失业率为3.6%,2002年为4%,今年,有关部门提出的目标是,力争矿这个指标控制在4.5%以内。不管这些统计数据本身是否准确,但趋势却是明显的:失业率在上涨。一个严峻的问题摆在面前:城镇失业率未来几年有没有可能直逼5%的政府控制上限?事实上,未来一二十年间,由于人口增长、农村人口流入城市,大规模的产业结构和所有者结构调整,即使是城镇的失业率,也可能呈现出强大的增长趋势。解决失业将是政府面临的重大经济与社会问题。

政府的思路似乎相当明确。劳动和社会保障部部长张左己提出,解决就业的途径有“小”(中小企业)、“三”(第三产业)、“多”(多种所有制经济,主要是个体、私营、中外合资、合作经营企业)、“密”(劳动密集型企业)、“非”(非政府部门就业和非正规就业)、“外”(劳务输出)。《政府工作报告》中提出的方针则是,“劳动者自主择业,市场调节就业,政府促进就业”。从这些思路我们可以得出一个明确的结论:就业主要靠私人、靠市场。靠失业者自己努力寻找就业机会,靠私人企业(包括民营企业、三资企业等等)来创造就业机会,吸纳就业人口。

然而,长期以来,从中央到地方,实行的是基本上都是向大企业倾斜的政策倾向,现在,则是向高科技企业倾斜的倾向,而对于私人中小企业却没有太多积极性。其实,中小企业本身也不需要政府的特殊照顾,只要政府对大、中、小型企业一视同仁,中小企业就可以自己在市场中发现和创造利润,并创造就业机会。然而,各地政府却处于种种令人难以理解的考虑,对中小企业设置了众多进入壁垒,众多审批、管制都令私人创业增加了不必要的成本。这种局面如果短期内不变,新增就业岗位的形势就不能令人乐观。

非正规就业的发展能得到政府的正式认可,也算是就业政策的一大进步。但在实际中,这种政策却很容易与地方政府、尤其是各城市政府的其它目标发生冲突。我们经常看到这样的情形:在城市,尤其是那些一心要成为国际化都市的大城市,靠摆设小摊点维持生计的人们,被城市监察人员驱赶。有的城市甚至建立了电子监控网络,来防范这些非正规就业者。这样的做法,在维持城市表面的秩序的同时,却制造了更为严重的社会问题。

政府已经承担起了对民众――主要是城市居民――提供社会保障的责任。然而。政府要挑起这个不可承受之重担,殊非易事。不少国家(包括西方和东欧一些国家),正在尝试将社会保障私有化,我们不妨想一下:由国家建设、管理、经营一个涵盖数亿人的社会保障体系,是否有效率?当然,撇开这个问题不谈,仅仅考虑目前的做法,即政府承担基本社会保障重任,则问题的关键是:钱从哪儿来。

中国的社会保障体系处在转型期,从“国家――单位”保障制向“国家――社会”保障制转变。这就意味着一个矛盾:谁向社会保障体系转变前参加社保的国有部门职工提供社会保障金?而这部分人目前已占到领取社会保障金人数的70%-80%。社会保障资金已经存在巨大的缺口。于是,一个恶性循环圈似乎正在形成:上一代人用目前在职的人员交的钱,等这些人退休后,又挪用后一代人交的钱。1998年
虽然政府在设计目前的社会保障制度时,已经使企业和职工承担的费率明显过高,但所征缴的费用仍然不足于应付日益增长的支付需求。政府在不断地输血。仅以养老金为例,自1998年以来,中央财政补助额就越来越大,1998年至2000年为521亿元,其中2000年一年就补助337.8亿元,约占当年养老金支出的17.7%。2001年中央财政对养老保险基金补贴支出349亿元,2002年中央财政预算中这种支出继续增长。

事实上,从理论上说,政府理应承担起填补资金缺口的责任。因为,在进行改革之前,政府拿走了企业和职工本应作为养老金保险的现金,而对职工隐含地承诺了远期的养老金供应。1999年后,个人账户的累计亏空高达1000多亿元。据估计,这种需要由政府负担的养老保险隐性债务规模很大,可能超过两万亿元。政府恐怕无法用现金――不管是发行国债、还是征税――解决这个问题。

政府曾经想到过一个财源:2001年6月国有股减持方案的一个重要内容就是“国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股”,所得资金用于充实社保资金。该规定尽管引起股市强烈反弹,但其反映出来的政府以出售国有资产所得来填补改革之前国有部门职工的社会保障资金缺口的思路,却是完全正确的。但其实未必需要出售这些资产变现,也不应仅限于上市公司,未上市公司的资产也应考虑用来填补社会保障资金的缺口。

当然,我们立刻面临一个问题:如果国有资产归全体国民所有,那么,当我们用国有资产存量来解决政府对老职工的养老保险隐性债务问题的时候,是否也应当考虑农民对这些资产的权益?

三农问题:权利与治理

农民可能是改革最初的收益者,但进入90年代以来,农民境遇改善的速度显著地落后于城市,从而使农业、农村、农民再次成为一个问题。“三农问题”成为一个非常严重的问题。

国家统计局披露的统计资料显示,自1997年以来,我国农民收入增长速度连年下滑,1997年农村居民人均纯收入实际增长速度是4.6%,比上年下降了4.4个百分点,1998年增长速度回落到4.3%,1999年进一步回落到3.8%,2000年更是只有1.9%,2001年后才开始有所恢复。于是,政府启动了税费改革,试图降低农民负担;政府也出台了粮食购销体制改革,试图保护粮价,避免谷贱伤农。然而,效果却似乎并不理想。最近五年内,城市居民人均收入年均增长为8.6%,而农村仅为3.8%,城乡差距在不断扩大。

新任总理温家宝所说的“黄宗羲定律“深刻地揭示了税费改革本身的局限性:原来税种繁多时虽有官吏易于上下其手之弊,但这些税种包括了能够“巧立”的一切“名目”,也使后来者难以再出新花样。如今并而为一,诸名目尽失,恰好为后人新立名目创造了条件。用不了多长时间,人们“忘了”今天的“正税”已经包含了以前的杂派,各种杂费的花样又纷纷出现。

温家宝指出了这种经济现象背后的财政因素:各地之所以巧立名目,主要是为了解决乡级财政困难,而乡级财政困难,主要原因是乡级财政供养的人太多,大内地大多数地区,县像两级财政,基本成为“吃饭财政”。而摊派这些税费又不需要经过任何法律程序,也不需要作为纳税人的农民的同意,因此,即使进行税费改革,农民自己也没有多大发言权。

因此,唯一的解决之道是尊重农民作为公民的权利,重新划定农民基层政府的权力与农民的权利之间的界限。新一届政府已经提出下决心裁减乡镇机构。真正地实行县乡政府职能转变,缩小其管理的范围,从而减少对于人员的需求。那么,与此相对应的,就是开展村民自治,实现乡村民主治理。更多地市场说话,让农民自己来管理自己的事务。这可以降低农民的税费负担,同时,即使有一些必要的税费负担,由于能够就近监督资金的运动,农民也更乐意缴纳。

农民自治可以维护一个比较稳定的农村秩序,但市场本身的秩序是自我扩展性的;以目前的农民人口数量与稀缺的土地资源来衡量,农民真正要与城里人共同富裕,只能从城市中寻找机会,只有利用发达地区发达的市场合作体系,才能使其唯一的资源――劳动力――得到有效的利用,从而既推动整体社会劳动生产率的提高,也更快地改善个人的境遇。农民在自己的国家内自由流动、自由地寻找自己的职业、建立自己的家庭,应是农民的一项基本自由权利。尽管现实是,城乡二元经济间的隔绝和差距似乎在日益扩大,各地变换花样出台种种限制农民进城打工的地方性法规。好在,中央政府已经认识到这个问题,提出了“城乡统筹”的原则。如果这个原则能够落实到具体的法律、政策层面,也许会出现一场人类历史上最宏大的城市化、工业化运动。

但随着农民自由流动――主要是流出农业部门――的加速,土地问题将会越来越突出。土地在很多农民眼里已经不能带来任何现金收益,而在目前的制度下,农民却从不从土地中得到权益。相反,已经工业化、城市化所带来的土地租金增量,没有转化为农民的收入,而被政府通过“征地+批租”的制度拿走,这一点,从城郊的变化看得最清楚。这等于使农民失去了最大、最后的一笔资产;进城的农民除了劳动力之外,一无所有,反而成为城市的负担。因此,在农村,可能需要一种更大胆的改革:把目前仍然模糊不清的“集体产权”、特别是关于土地的各种权利,清楚地界定到各个农户家庭,使农民可以真正支配这些权益,并可以从这些权益中得到现金收入。


中国20多年来的改革的本质是重新划定政府与市场、政府与公民的界线。政府在逐步收回自己的手,而市场和民众自治的范围在不断地扩展,中国人的企业家精神也正是在这样日渐宽松的制度环境下得到了释放。现在,制度改革已经到了啃硬骨头的时候。我们已经触摸到了一些顽石,而在建立一个稳定而可持续的制度框架的路上,这些顽石是无法绕过去的。要消化这些最坚硬的石头,需要政府有远见、勇气和韧性;也许,还需要一个综合经济、政治、法律等各方面制度的通盘考虑,也即需要一次理性而有序的立宪过程,深思熟虑地为基于自愿原则的社会合作与交换体系――包括市场体系、社会自治、价值、观念等等――的发育创造一个恰当的宪政框架。

《环球市场信息导报》2003年第7期

 
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