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  货币与财政规则的理由-论国有商业银行再注资   
货币与财政规则的理由-论国有商业银行再注资
[ 作者:冯兴元    转贴自:本站原创    点击数:737    文章录入:九鼎编辑 ]
 

    2004年1月6日,国务院正式宣布已经将450亿美元的外汇储备注资中国银行和中国建设银行,这项注资已经于2003年12月31日前全部划到这两家银行的账上。两家银行各获得225亿美元,12bet,以充实其准备金。由此,我国国有商业银行朝着股份制改造迈出大一步。这次注资行为是通过新近注册成立的中央汇金投资有限责任公司发生的。这家公司是专为管理此类外汇储备投资而设的,其股东单位为财政部、中国人民银行和国家外汇管理局,12bet,公司董事长为国家外汇管理局局长郭树清。外汇局还出面解释,动用外汇储备向两家银行注资不是财政拨款,而是长期投资。
    这次国有商业银行注资不是一种规则取向的制度安排。它破坏了货币规则和财政规则。其理由是:
    第一,央行(及其所属国家外汇管理局)注资属于一种职能错位。财政部作为国有商业银行的出资单位和国有资产管理单位,本应为国有银行注资,而不是央行或外汇管理局。12博网址,外汇储备是央行发放等值的人民币基础货币为代价获得的,它不是财政的钱。财政部的进款应该仰仗税收收入和债务收入,其最终来源则是税收收入,因为债务最终需要通过征取税收收入偿还。
    第二,本次外汇注资意味着中央银行的“商业化”和“非中立化”。这种依靠发行基础货币换来的外汇储备资金只要进入国内货币市场和金融市场流通,就扩大了基础货币的供应量,对于这种扩大基础货币供应量的做法,中央银行应基于获取特定的等值资产(而非任何等值资产)进行对冲操作来平衡中央银行本身的资产负债表。这笔钱如果没有央行获得特定对等价值资产进行对冲操作,谁都没有权力动用。在成熟市场经济国家,对于外币的使用,其特定的等值资产一般为本币形式的基础货币,黄金,其他外币币种,在国内外银行机构的转存存单,因对国际货币基金或者世界银行的缴付而获的股份,或者(国内外政府)国债。一般不允许购买商业银行股权。央行购买商业银行股权(所谓的长期投资)是一种错误的做法,因为这导致中央银行“商业化”和“非中立化”。中央银行作为货币和金融规则的制订者和监督执行者,既担任裁判,又担任运动员,这在我国金融市场化过程中属于一种倒退行为。
    第三,财政部本应注资而实际不注资,会导致财政支出效率低下。这是因为,财政部这样做的结果是,财政支出并没有节约下来,而是用于其他很多不要紧的地方。原来可开支、也可不开支的项目也获得财政资金,这必然导致财政资金的使用效率降低。财政的最终资金来源应该是纳税人的钱,是你我百姓的血汗钱。百姓要求财政部花好每一分钱。我国今年财政收入超过2万亿元,为什么财政资金仍然这么紧张?那是因为财政支出效率太低。财政部应该从节支和提高资金利用效率方面多下文章,而不是在央行那儿挖钱下文章。这实际上犯了削弱本来就十分微弱的央行独立性之大忌。更有甚者,政府部门有着自然的自我扩张倾向:尽管这一次动用了4032.5亿美元外汇储备中的450亿,似乎大可忍受,但是既然开了这一口子,谁知道下一次要动用多少?如果央行不注入这部分外汇资金,那么国有商业银行改革仍需财政部解决资金。这反而能够严肃财政纪律,迫使财政提高财政资金利用效率。财政不不出面注资实际上使得财政收支缺口问题隐性化。与此相反,如果财政出资,问题将显性化。推行责任政府看来是本届政府的一个目标,提高政府财政收支的透明度应是其中重要的指标。
    第四,对于不同的政府机构的资金来源和使用,有着不同的规则要求,这次外汇注资损害了这些要求。有人认为,央行注资和财政部注资差别不大。这一观点有大错特错了。尽管我们平时都把央行、财政部、国务院都叫成政府,但是区分这些部门是明确其各自责权利的关键,因而这一区分是必要的。央行发行人民币基础货币甚或“外币”准基础货币,需要以获得等值的资产为基础。否则,超发货币等于征收“通货膨胀税”,百姓不会答应。百姓可以要求央行退回这部分“税”。百姓更愿意明明白白地向财税系统依法上税,而不愿意被央行为财政以此方式巧取豪夺(12bet央行的结余归财政所有)。国有商业银行不良资产高筑,应该由国有银行的国资管理人财政部是问,而不是央行。央行的责任充其量不过是监管无力。百姓对财政部门的要求则是用好纳税人缴付的每一份钱,提高财政支出效率,把百姓的钱用在刀刃上。
    第五,这次注资的理由之一是这样做可以提高我国外汇管理的效率,但外汇管理的低效率问题是另一个层面的问题,也不是没有解决办法(12bet从进出口体制改革上就可以找到一些突破点),并不需要走上向国有商业银行注入外汇储备资金这条路。不能以提高外汇储备利用效率为借口,行破坏财政和货币规则之实。
    第六,财政部出任中央汇金投资有限责任公司股东可能依据不充分。由于外汇储备是发行人民币基础货币为代价的,它不是政府、央行或其财政部门的钱。既然财政部没有出资,为什么还在其中参股?其参股依据是什么?这是否说明财政部准备控管这部分资金?抑或已经控管或者部分控管?这些问题尚不明了。
    第七,如果本次外汇注资后国有商业银行改制失败,国有银行很可能在短短几年内即可把不良贷款数量大大增加,资不抵债问题会显性化,这样央行投入的这笔钱就算打水漂了,它事实上等于向财政“送钱”。
    第八,如果改制上市成功,预计国家仍将对上市后的两家银行控股,大量民资甚至外资都也可能参股,注资制度事实上就成了国家向社会“圈钱”的制度。届时未来国有控股银行的治理结构仍将存在目前国有全资银行中业已存在的问题。国有控股银行治理不善将导致股民资金入套。而央行由于某种外部压力(比如金融市场对外资银行全面开放之后,央行资金如果长期投入股市,必然引起国际纠纷),可能会届时撤资,本息全收,鸣金收鼓,全身以退。一旦如此,可能届时引发一场与这些年国有股减持风波同样的股市下挫风波。倒霉的将是老百姓。
    此外,央行国务院的这一外汇注资决定为我们提出了一个更高规则层面的问题。这个问题就是全国人大在重大财政货币决策方面的话语权问题。本次注资利用了中国人民银行法的一些漏洞:法律规定人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券,不得向地方政府、各级政府部门提供贷款,不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款(但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外),不得向任何单位和个人提供担保,但是,无论是预算法、还是金融法规,就是没有规定央行不得向财政或者国有银行“投钱”、“送钱”或者从公众“圈钱”。中央银行的注资参股导致了央行本身的“商业化”或者“非中立化”,财政部与央行的功能错位,以及财政规则和货币规则的践踏。对于这些问题,人大一点话语权都没有,因为从法律角度看,这一系列的重大举措根本不需要与人大打招呼。看来人大作为立法机关,存在重大的立法漏洞。
    有没有更好的注资办法?答案是肯定的。我在此特提出一点建议,以供政策层面为下一步注资参考。此建议可以确保财政规则和货币规则的遵从,即:应由财政部发行债券,然后由央行用部分外汇储备认购,再由财政部对国有商业银行有条件注资。此条件是:从金融技术上确保这部分外汇储备不兑现为人民币,也不在国内流通,从而也不增加国内货币供应量。这样做,除了还存在立法机关应该赶紧补充立法进行“亡羊补牢”问题之外,我上述所提及的所有其他问题均不会存在。
    对于已经实行外汇注资的操作,也有财务技术上的纠正办法:首先,财政部仍然应该发行对等于450亿美元的人民币债券。然后通过财务技术运作,财政部用这笔人民币债券购买中央汇金投资有限公司所持有的、注入商业银行的450亿美元资金,等同于从央行和及其所属外汇管理局购买其以汇金公司名义占有的这部分国有商业银行股权。央行和外汇管理局由此从该公司退出。
    上述操作方法可以收到纠正规则错乱之功效,也有助于严肃财政和货币纪律。财政部虽然需要通过发行债券解决问题,但财政收支问题的显性化和透明化是对政府的起码要求。财政风险的防控应从风险隐匿型思路转向风险揭示型思路。

 

中国社科院副研究员、德国维藤大学研究员  冯兴元
北京,2004年2月15日


 
 
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