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  论非中心制度    
论非中心制度
[ 作者:[瑞士]罗伯特・内夫著    转贴自:本站原创    点击数:2461    文章录入:九鼎编辑 ]
 


九鼎公共事务丛书


论非中心制度

In Praise of Non-Centralism


[瑞士]罗伯特・内夫著

秋风译



 联邦主义的学说是人类不容放弃的财富。罗马人构筑的层次分明的“和平――友谊――联合”(pax  – amicitia �C societas)――古典联邦制(foedus)或联盟(alliance)的三大标志,乃是通往天堂的梯子,而恰恰是因为这一点,人类总是难以估量其价值。

――弗里茨・恩斯特
引自弗里茨・恩斯特(Fritz Ernst):《大国的易衰》,苏黎士,1940年,第33页。)

1. 导言

中央集权制度(centralism)的诱惑力是巨大的,其衰落的半衰期也是漫长的。“民族统一”(National unification)是晚近以来世界历史的一大主题,而它与中央集权观念是紧密联系在一起的。将一切集中起来(centralise)似乎是人的一大基本内驱力,12bet,受制于人对透明、清晰及层级分明的欲求,也许在它的后面甚至还有某种美学和心理上的欲望,因而具有深层次的人类学根源。人们也有充分的理由认为,集中化乃是提高政治体系效率的关键所在,乃是强大的民族国家繁荣富强的决定性因素。然而,这种12bet,繁荣富强是否能够持久?权力的扩张和中央集权无可置疑的好处,难道不是早晚都被其代价所压倒?而这些代价难道也正与权力有关?因为权力具有一种危险的趋势,12博备用,会使那些掌握权力的人变得“愚蠢而忘乎所以”,因为他们至少在一定程度上不会缺乏那种在与无权者的竞争中将自己的看法强加于人的力量,也可以不用屈从向他人学习。权力不仅“就其本性而言就是邪恶的”(这是雅各布・布克哈特[Jakob Burckhardt]在评论朱利叶斯・施洛瑟尔[Julius Schlosser]的话);它也种下了毁灭自己的种子,因而,它不仅对于其臣民、即便是对于那些行使权力的人来说,也是危险的东西。

法国的榜样诱使整个欧洲――事实上是整个世界――各国都在复制跟其类似的模式。这种模式最初是将绝对的中央集权与重商主义和国家经济集中控制结合在一起,后来又与雅各宾派的平均主义的集权制度同流合污,从而使得这个国家在文化、商业上取得引人注目的成就,并成功推行其强权政治(machtpolitik)。获取政治权势的斗争,不管是对外还是对内,都会从中央集权制度那里找到最好的盟友。在这种背景下,显而易见的是,在硬币的另一面,对权力的怀疑与对中央集权制度的怀疑也紧密相关,并组成了一个同盟军。从政治观念史的角度看,自由主义与中央集权制度并不表现为正题、反题的关系――即使在瑞士也是如此;相反,自由的鼓吹者将他们全部的希望寄托在至少属于联邦制国家的中央机构(a federal state central organ)身上,由于其自身地位,这些中央政府比起当时邦联内落后的地区性政府来说,更倾向于扩大自由;而那些地方政府却敌视自由的观念。这方面最引人注目的例子,是美国北方各州在美国南北战争(1861年-1865年)中战胜曾经脱离联邦而组成邦联的南方各州,实行联邦制国家的集权化政策。南方实行的奴隶制,为完全彻底地废除奴隶制的鼓吹者,提供了证明其集权化主张完全正当的理据。

绝对专制主义、奉行国家干预政策的反自由主义(absolutist, interventionist anti-liberalism)的“魔鬼”,受到了具有相对强烈的自由主义色彩的中央集权主义(relatively liberal centralism)的“别西卜”的唆使。在这个过程中,有一个事实被人忽视了:这样的中央政府本身,不可避免地会具有越来越强烈地推行反自由主义的国家干预政策的趋势,除非人们动员起必要的反制力量。

长期以来,政治理论一直遮蔽人们没有认识到下面一点:即使我们不借助中央政府的控制搞什么“迂回曲折的”强制自由化,只要具备进行自由或相对自由交流的条件,那么,制度间的公开竞争,很快也会形成普遍的、高水平的自由状态(即使在最落后的社会中,也同样如此;从长远角度看,如果面对一个更为自由化的近邻的压力,这样的社会也不可能容忍一个代价高昂的、不经济的独裁制度)。近代以来发展起来的政治经济学(公共选择的政治经济学)也已以令人眼花缭乱的方式确认了这一点。这种认识赖以成立的事实,甚至连爱德华・吉本(Edward Gibbon)在一定程度上都已了解到,也为美国的反联邦党人(anti-federalists)所认识,在约翰・卡尔霍恩参议员的思想中,也表现得非常显白――然而,到了今天,人们对这些事实依然心存怀疑。比如,在欧洲联盟,人们更相信集中控制的统一协调政策,而不相信非中心的解除管制政策。长期以来,很多自由主义者自己也被中央集权制度那种不显眼的魅惑力所俘获。权力总是会趋向于集中化,而集中化的权力总是趋向于专制。阿克顿爵士针对绝对的权力会导致绝对的腐败所发出的警告,其实也是对中央集权制度发出的警告。那些满怀希望,以为有可能使中央政府不受权力之腐败趋势影响、以为掌权者是热爱自由的精英的人士,总是过高地估计了选民和被选举人的美德,而过低地估计了结构性程序甚至对于心地纯良的官员所具有的规范性力量。

作为国家的一种政治策略的中央集权制度,确实完全有可能让国家在一个甚至两个世纪中繁荣富强。然而,今天,任何人,只要考察以下有关各国的全球性排名的种种研究成果,就不能不得出一个结论:各种各样的指标都从经验上证明,较小的、非中心的(non-central)制度更为成功。中央集权与非中心制度对广大民众带来成本和收入的节奏,会有所不同。集权制度给集体带来的好处,一般会出现在较早阶段,并有可能持续相当长时间:比如,在法国这样的大型系统中,持续数十年甚至数个世纪。而与学习能力、灵活性、活力及避免大规模集体性错误联系在一起的非中心制度的普遍好处,则通常需要较长的时间才能被人看到,才会变得比较鲜明。战争可以被视为集权的权力病态发作的一种暴行,因为它能给集权制度带来好处,从而打断、并掩盖其制度衰落的渐进过程。存在着“集权化的红利” (centralisation dividend)和“非集权化的红利”(non-centralisation dividend)。前者会在战争时期增加,后者则在会和平时期增加。而在和平时期,一旦中央集权制度的成本大于其收益,实行中央集权的国家就会在更高的水平上实行那一原则、以分享那些在一个更大的民族国家或超民族国家结构内进行的制度竞争所带来的好处,借此竭力掩盖它不能使国家实现繁荣富强的事实。通过这种办法,中央集权制度失败的“真相大白之时”,可以又被推后数十年。

但我们真的需要再经受一次注定要失败的这种集体经验吗?

这些评论乃是针对“逃往更大规模的结构”(flight to a larger structure)的现象发出的一个警示。发出这种警告的人士强烈要求,集体问题的解决之道,应当在尽可能低的政府层面上去寻找,他们所设想的这样的结构:只有最少量的问题需要寻找集体性的解决之道,解决这些问题的责任能够被民众认识到,这些责任不是“权力下放”的结果,而是“非中心的”结构的产物,这些问题将由较小的、和平竞争的政府单位来处理。

使用确实不那么常见的“非中心的”(non-central)一词,绝不只是笔者个人自己的一时性起。我的意图在于,找到一个描述性词汇,既能避免“反”(anti)这样可能冒犯人的词,又不致给人留下仅仅是“权力下放” (decentralisation)的印象。权力下放就意味着还有一个中心,因而依然是保留了那种我们声称要治疗的疾病本身。当然,如果一直实行的就是中央集权制度,那么,权力下放似乎是一种恰当的对策,可以令扭曲的结构“拨乱反正”的策略。但这还是存在一个无可否认的危险:如此小心翼翼的做法,将会使人们与该中心的精神上的纽带纹丝不动,由此而导致的结果,不过是一个形态更为精致的集中化的管理当局,在此,政治与经济成本将被甩落给外围组织,而好处却仍然由中心独吞。另一方面,反中央集权主义(anti-centralism)似乎倾向于分离,有可能造成很高的冲突成本。而非中心主义(Non-centralism)则能够促使政府的责任与其获授的权力进行新一轮平稳的重构;而如果要从这种重构中形成某种建设性竞争格局,则这种重构就必须是自下而上的构建,而不能是自上而下的构造。

世界史对于这种思路提供不了多少令人鼓舞的经验,因为大型帝国基本上都由于战争与危机而崩溃了。具有邦联化结构(confederated structure)的瑞士也不能作为典范。政治上的“细胞分裂”技术――这种技术是从不怎么对头的集权化结构转向更为进步的非中心制度的途径――还未被找到。南斯拉夫出现的完全没有和平可言、且迄今仍未完成的解体过程,尤其不是个令人鼓舞的例子。它可能已经形成了很多应予以正面评价的经验,但谁对这些感兴趣呢?各大强国和全球性霸权国家更喜欢一个只有几大玩家(尽管其实力比它小得多)的透明的世界。能够证明这一点的就是,美国前国务卿亨利・基辛格希望有一个电话号码,好让能他“给欧洲打个电话”;美国迄今对于俄罗斯帝国(这个帝国一向是过于庞大了)的残余部分,也依然情有独钟。至于那些让人讨厌的、但经济上却很成功的小国,钻肯定至少在政治上(和财政上!)受人支配。这正是人们对于政治至上的现象产生不满的原因,――因为归根到底,这等于在权力与国家的至高无上之外,就加上了一条,小国必须在军事安全上小心地依附强国,而为此,小国必然会付出太大的丧失主权的代价。

在我到国际上就《瑞士的联邦制与非集中制度》进行演讲的时候,人们有时会问我,“瑞士是什么时候开始其非集中化过程的?”对此,我的答复是:它从来就没有开始过这一进程;一直以来,它所做的只是在不同寻常的漫长时间中,成功地避免了――或者至少是踩住了闸――中央集权化的过程。这个国家唯一的一次中央集权试验,是法国统治下的赫尔维蒂,它只维持了可怜的5年,从1798年到1803年,或者说,只占瑞士700年历史的0.5%不到。现在,瑞士正在非常缓慢地在“更为集权”的方向上发展;也许,迈向非集中制度的第一步应当就是对中央集权制度予以根本性质疑,拒绝推动这样的进程,也拒绝使其加速。

通往更少的中央集权制度和更多的非集中制度的最好的政治途径,还没有被人找到或者发明出来。它不是一次“回归”,而毋宁是一个新起点,这也许是新世纪自由主义所面临的最大、也最激动人心的挑战。十分明显,容易遭人误解的“权力下放”一词,是不适于在此处使用的;避免给人“分离”的印象,也是明智的,因为这两者都容易遭到曲解。

有一个语气听起来更为积极的词,暗示出了大量政治问题能够被共同而灵活地解决的可能性:这就是在瑞士众所周知的Kommune或Gemeinde层面――也即社区或市镇的层面。在瑞士,一个自治镇(具有征税权)不单纯是一个具有“更高”一级政府保留给它的辅助性权力、由“更高”一级政府向其分配公共资金的行政管理单位。在瑞士,人们经常带着某些怀旧情绪,将其称为“最基层的政府单位”。地方自治主义(communalism)、自治制度(autonomism)、地方主义(localism)、地区主义(regionalism)――人们自然有各种各样的理由支持或反对使用这些词。从否定的角度来看,瑞士成功的秘密在于它一贯拒绝中央集权制度;从肯定的方面来看,其成功的秘密则在于竞争性的市镇政府的正常运转及与其紧密相关的个人自治与市镇自治。

对于这些政治原则,有各种各样常用的标签。最常见的是“联邦主义”和“从下原则”。下一章关于术语的讨论将会说明,这两个词极容易遭人误解,容易被人有意、无意地曲解。对于具有至关重要的政治意义的问题――“这将如何影响中央集权制度”(或者“它如何影响权力”)――可以参照这两个术语给予回答,当然,前提是赋予这两个词以毫不含糊的“非集中制度”的含义:联邦制就是“非集中制”意义上的联邦制,从下原则就是使权力的分配有利于个人自治及市镇自治的原则。在地方的镇一级政府之上(甚至还有镇本身)的一切政治结构,都必须证明自己的存在的理由――当然,从自由主义的角度看,它们存在的理由事实上是非常强有力的。

不幸的是,任何民族国家都不可能从一张白板开始,从头构造自己的政治结构,让自己按照少数几条根本原则的指引走上一条新方向。但在作为一个超级协调实体的欧洲的层次上,我们已经处于创造政治结构的初期阶段,在这样的阶段,显然有必要避免重犯某些错误。而在民族国家的层次上,每项政治改革建议都可以参照自由主义的理念予以评估。衡量它们与自由主义是否一致的过程,也可以辅之以考察该改革措施与非集中制度的相容程度。这有助于自由主义者不再被中央集权制度的幻觉所感染。我们也许还需要为现代福利国家大崩溃之后可能要进行的政治改革储备一些建议,尽管我们并不期望发生那种局面,但我们却不能排除出现那种局面的可能性。也许,我们应当为中央集权政府提出一套和平而不流血地破产保护程序,从而使非集中制度能够在新时代一开始就扮演重要角色。

后面各章没有为如何尽可能迅速地、平稳地减少中央集权的色彩开出什么药方,而只是通过一些例证来说明,怎样才能够比较成功地实践非集中制度。今天的瑞士乃是各种各样的条件碰巧凑合在一起的结果,而不是单一某个条件的产物。我们有充分的理由将她视为欧洲历史上的一个特例。特例是不能被当作典范的,因为如果外部条件不同,是不可能将其成功复制的。不过,尽管瑞士并不是典范,她却可以被视为一次非常成功的试验,我们可以从这种试验中学到很多东西,即使对于条件大相径庭的地方,也不乏参考意义。

瑞士的政治体制建立在如下两大基石上:首先,是对权力的怀疑和对统治(domination)的拒绝(从某种程度上说,这种统治总是“外国人”的统治);其次,人们又意识到,有一些集体问题,必须由人们共同地、灵活地、尽可能通力合作、并在没有外部干预的情况下解决。这两点都恰当地体现在弗里德里希・席勒的戏剧《威廉・退尔》(Friedrich Schiller,William Tell)中:也即那条无政府主义的“退尔原则”和社群主义的“吕特利结盟原则”(communitarian “Rütli alliance principle.”)。一种政治制度,如果仅仅以否弃权力为基础,是不能生存的。不管是“反”还是“非”,都不足以作为政治生存的长期原则。

本书也是对瑞士联邦荣幸地接受来自一位德国公民的珍贵礼物而表示的一点小小的敬意,关于此一历史事件,我们很快就要庆祝其200周年了:这个礼物就是席勒的《威廉・退尔》。

2. 中央官府
 
库尔特・图克尔斯基(Kurt Tucholsky)写的讽刺文章

中央官府对任何事情都知之甚详。中央官府对事情有整体的看法,它也相信自己的整体看法,它也保存着档案记录。在中央官府,官员们忙忙碌碌地处理着无穷无尽的事情,他们拍着你的肩膀说:“亲爱的朋友,站在你自己的个人角度,你是不可能判断清楚这些事情的,但我们却站在中央官府的位置上……”

中央官府最关心的只有一件事:保住中央官府。但愿上帝会眷顾那些胆敢自己主动做事的下属!不管事情是否合理,是否必要,是否紧急,首先得去征询中央官府的意见。为什么只能是中央官府呢?就是因为它是位居中央的官府――不要忘了这一点!最好提防外人!

那些坐在中央官府的人并不聪明,但却很狡猾。一个只关心自己的那个小小职位的人,可能是狡猾的――但他未必聪明。如果他确实聪明,他早就已经不爬到高位上去了;而要想往上爬,只需要一样东西:一件改革建议。这份改革建议会创建一个新部门,它将是个下属机构,将从属于中央官府……一个人在劈柴,43个人围观:这就是中央官府。

中央官府就是旨在压制下属的活力和主动性的机构。中央官府提不出新的想法来,它指望别人来提出。中央官府出错的可能性只比教皇大一点点,但看起来却一点没有教皇那么善良。

实干的人的日子从来都不好过。他怒火冲天咒骂中央官府,把官府的政令撕成碎片,他被这些东西打败了。他筋疲力尽,于是,他娶回了上司的女儿,于是就获得提拔,在中央官府中春风得意;毕竟,这次提拔也会被记录在官府的档案中。而一旦到了那个位置上,他就清清他的嗓子,拉直领带,抻抻衬衫袖口,开始发号施令了。作为中央官府中获得庄严任命的一个组成部分,他充满了对于那些头脑简单的实干人士的深刻轻蔑,他跟他的同事们一天到晚忙于处理无穷无尽的事务,他坐在哪儿,仿佛一只蜘蛛坐在别人织的网上;他禁止他人做明智的事情,发布不合理的命令,他觉得,自己什么都知道得别人更清楚。

(上述诊断也适用于托儿所、外交部、报社、人寿保险公司、森林署、银行职员,当然,有那么一点具有幽默色彩的夸张。不过,有一个机构是它所不适用的,那就是你所在的机构。) (1925)

那些梦想着实现自由原则下的统一的信奉自由主义的德国人,是如何随着1848年革命而渐渐消逝,是如何心甘情愿地将自由让位给统一,最终如何可耻地蜕化成那个世纪末所说的“民族自由主义者”的?

――引自格尔德・哈伯曼编辑《威廉・勒普克文摘》,图恩,1999年,第135页。

3. 联邦主义的复兴

今天,联邦主义和“从下原则”再次恢复了活力。在来自中央集权福利制度、来自欧洲一体化、来自全球化这三种挑战的压力下,一股强大的政治运动在近年来蓬勃兴起。这场运动是在联邦主义和从下原则的旗帜下进行战斗的,其目标是,拉近与人民的距离,恢复公共精神,争取那些涉及到人民的生活的领域和政府的责任能更多地为人民所了解,争取更多的地区和地方自治,争取更大的税收竞争空间。联邦主义运动内部是高度异质的。在追求更大程度的联邦主义的人士中间,有自由至上主义者(libertarians)、秩序自由主义者(Ordo-liberals)、社群主义者(communitarists),及具有无政府主义倾向的左翼人士及绿色党派,还有保守主义者。联邦主义运动的政治目的,与其社会支持者一样形形色色。自由主义者既对中央集权的福利国家和奉行再分配原则的国家心存疑虑,也对欧盟日益严重的划一化、司法统一和严厉的管制忧心忡忡。左翼和绿党则主要反对全球化带来的社会和生态成本,而保守主义者则哀叹,受到严厉管制的、机械化的服务和信息社会的一体化,正在使千百年历史遗留下来的共同体、制度、习俗和价值日益沦丧。

对于由具有各种政治倾向的代表人物组成的这个策略联盟所具有的相当强大的影响力,我们不应低估。不过,坚定的自由主义者也必须强有力地捍卫他们自己对于联邦主义和从下原则的理解。全球化是历史上一个独一无二的机会,或可能够有效地制约实行中央集权福利制度、进行控制和再分配的国家,将大量立法和财政权力归还给那些至少属于实行自治的较小治理单位。

不过,自由主义争取更大程度的联邦主义、灵活性及竞争的战斗,也是一场在多条战线上展开的战斗。击退国内鼓吹中央集权和管制的论调,与击退欧欧盟的中央集权化趋势,是同样至关重要的。而且,更为关键的是要防止任何形式的地区和市镇政府出现反竞争、反财产权的倾向,也防范任何其它政治结构践踏州的法律。假如这些不能在所有战线上一致地平行推进,就可能有一种出现瘫痪的危险。1848年降临到德国自由主义头上的那种命运,改头换面之后有可能再度现形。那场革命由于企图同时实现国家的统一和公民的自由,而遭到失败。

对于中央集权制度持怀疑态度的自由主义的观念,格外地看重多样化的竞争性政治决策单位的巨大优势。非中心制度和“权力下放制度”的区别在于,后者意味着还有一个中心,它仍将总体控制权保留在自己手中,在此前提下,才将某些(行政性)权力下放给自治的实体。而非中心制度则从来就不信任一个集中进行管理、发布规则的政府。

联邦主义的观念,起源于中央集权主义者与反集权主义者之间的冲突。后者也被称为“坚持各州自主独立原则的人士”(particularists),尽管这个词有一定的贬义,而不能合乎他们自己对于自己的认识:他们认为,他们自己是要建立小型的自治实体,而绝对不是互相隔绝的“微粒”。事实上,更为恰当的一个词是“自治主义者”(autonomists)。在19世纪,将政治上的自治、经济上的自给自足与军事防御能力联系在一起的民族主义观念,激发出一种非常灾难性的呼声,即要求达致一种强制性的最小国家规模,以确保其生存能力。然而,各种各样的小国,依旧获得了相当明显的经济和政治上的成功,到了20世纪,这种民族主义理论被历史证明是错误的。而且,雅典、佛罗伦萨和魏玛也都提供了雄辩的证据,证明了文化在较小的和微型的国家中也一样能够格外地繁荣。不过,中央集权的趋势并不完全是在各国争相成为大国的民族主义思潮推动下推动,这种趋势也受到了经济中日益扩大的劳动分工和技术文明所必要的专业化的推动。因而,多数具有进步精神的人都成为了中央集权的支持者。

围绕联邦制展开的论战(中央集权主义者与自治主义者之间的折衷妥协)在所有联邦制国家的历史上都发挥了至关重要的作用。在瑞士,它尤其占据了从1798年到1848年间的中心舞台。不过,其实,大中心与小中心之间的冲突、各方为获取政治决策中心之控制权而展开的斗争,在世界历史上、尤其是欧洲历史上,也一再重演。我们在本书的随后各章中将在各种各样的名目下,重提这些争执。毕竟,西方国家和社会的形成――甚至到了现在,我们仍然在经历这样的过程――就是在社会―政治、技术、科学的复杂性和专业化日益增长的情况下,中央集权主义与各州自主独立原则之间持续地交互作用的结果。

在第一阶段,在贵族家族之间基于封建权利而展开的竞争的背景下,出现了土地垄断,这些垄断者必须抵御内部和外部的不稳定因素才能维护其地位。当时的地方性统治者第一次试图通过获得特定的主权、及由此而来的行政管理权、随后又通过创建官僚机构和常规军,来获得权力的垄断及征税的垄断权。为夺取土地和权力的垄断权而进行的淘汰赛,在17世纪决出了结果,形成了享有主权的、各占一方的国家。

第二阶段则是国内各个阶层关于国家的权力垄断如何分配而展开的竞争。贵族、教士和资产阶级围绕权力的分配进行斗争,统治者对中产阶级寄予厚望,不过,他们也尽可能小心地平衡各方对于权力的要求,以确保自己在政治上的至高无上地位。从这些具体的权力格局中,逐渐形成了欧洲大陆的绝对君主制(the absolute monarchy)。尽管这种君主制并没有将各个阶级降低到附庸地位,但它确实使他们臣服于君主制的中央权力之下。这种以等级和君主制为基础的统治制度,只有在资产阶级成员不再仰赖基于等级的特权――而这是技术和工业革命的产物――认为这些特权是时代错位、已成为他们进步的障碍之后,才归于崩溃。

到第三个阶段,19世纪的“新兴”资产阶级为自己建立了一种秩序,其基础是法律面前人人平等,个人自由,所有权自由,及国家的全部权力均须受法律约束。结果,由拥有大量特权的贵族组成的信奉各州自主独立原则的上流社会及邦联制度(confederate system)走了下坡路,被民族国家的市民社会(national civic society)取代。

民族国家的创建解决了拥有特权的贵族上流社会与市民社会之间的根本冲突。到了第四个阶段,在宪法之下,围绕国家权力垄断之垂直分工问题,爆发了争论。只有到了这时,我们才可以准确说,联邦主义和中央集权主义乃是就中央政府与其下属各州之权力如何实现平衡而形成的两种互相对立的观点。联邦主义者包括保守主义者,尤其是其中的右翼自由主义者为争取最大限度地维护各州的主权而奋斗,而中央集权主义者,也即那些左翼自由主义者、尤其是社会主义者,却支持强化联邦国家的权力。

第五阶段,1945年以后,社会-自由主义的结合,催生了强化管制的福利制、再分配制国家,于是,出现了在社会服务、经济、交通、开发计划、环境保护等领域中联邦权力高度集中的现象。国家所承担的责任急剧增加,这必然意味着国家机构的规模、管制的力度、国家债务及税收负担相应大幅度扩张。通过国家间签定条约及共同体协定的扩展,比如那些与欧盟有关的协定,国际法趋于统一,这进一步侵蚀了市镇和州的独立性。不过,很多联邦制国家中出现的高度集权化趋势,又对联邦主义运动提供了新的动力,而由全球化引起的人员、物品与资本的更快流动及对于民族国家的制度与规则日益强烈的质疑,又为这一运动推波助澜。



如果我们这样一直将观察社会的焦点往下移动,就意味着,我们正在竭力地重新找回稳定性、自决权,也在重新寻获个人或者――或者更精确地说是――家庭的安全保障。事实上,正是这些价值的沦丧,给成百万人带来了灾难和不幸。

――威廉・勒普克
引自A. 胡诺尔德(A. Hunold)编《群众与民主》,苏黎士,1957年,第35页。

4. 联邦主义和从下原则:含糊的概念


4. 1 联邦主义:妥协的原则

任教于阿拉巴马大学的美国政治学家威廉・斯蒂沃尔特(William H. Stewart)发现了不下于495种联邦制的概念。他的研究既有科学研究的精确,也有令人耳目一新的娱乐趣味,显然也反应了一种收藏癖。他列出的名单按字母次序排列,附有文本节选和引文,同时还有一篇非常有趣的导论性论文。通过这种研究,他不仅证明了,在政治和社会研究的语言中、在制度史及其影响史中,存在着形形色色的联邦制结构;他也证明了,学者和政治评论家确实很有想象力,他们不断地发现和发明新的形容词和比喻,来反映他们所研究的对象的复杂性。比如,摩顿・格罗辛(Morton Grodzin)将美国的联邦制度形容为“裱饰大理石花纹蛋糕式的联邦制”(marble cake Federalism),因为在这种制度中,“不同的颜色混合成无法分离的纹路,这些颜色交织成垂直和水平的纹理和随机变化的涡纹”。“意大利面条式的联邦制”(spaghetti Federalism)一词也源出厨房(“同时存在着多样化和集中的趋势,就让人产生了意大利面条的联想”,见《联邦主义的概念》[Concepts of Liberalism],p. 161)。还有一种说法,叫“酸甜联邦制”,其意思是说,联邦的援助确实是“甜蜜的”,但为获得这些援助必须满足的条件和前提却是“酸的”。

假如一种语言就能滋生出495种关于联邦制度的说法,那么,如果再翻译出其它语种的概念,如果要把这一术语正确地运用到各个时代的历史和民族背景下,麻烦会更大。而一个确定的名称,确实可以用来对某一特定人群的纲领进行正面描述,但它也不得不承受被政治上的对手用作一个贬义标签的命运。联邦制一词本身就清楚地显示了中央集权制与非中心制趋势之间的妥协。关于这一问题的经典辩论,早在1787年汉密尔顿、麦迪逊和杰伊的《联邦党人文集》中就已经展开了(The Federalist Papers, 1964)。

在英语术语中,联邦制度(federalism,关注的是联邦制国家)与邦联主义(confederalism,涉及的是邦联[confederation])之间,存在着严格的区分。这种区分也形成了两个形容词,“联邦主义的”和“邦联主义的”。不幸的是,后一个词在德语中的对应词很少被人使用,这已经导致了各种各样的错误理解――尤其是在有关欧盟宪法的讨论中。

为了避免避免政治和社会用语所造成的混乱和翻译带来的同样的难题,最好的办法也许莫过于坚持进行字面翻译。根据该词的原意,“联邦主义者”属意于某种联盟或联邦(league or federation [foedus])。因而,对于中央集权趋势很敏感的盎格鲁-萨克逊人在这里并没有完全搞错。根据目前的意见,欧盟的制度同时显示了联邦制和邦联制的性质。联邦主义者并不只是“中央集权主义者”的反义词,它也被用来描述那些反对“自治主义者”、“主张各州自主独立者”及“邦联主义者”的人。这就是说,在与自治主义者、主张各州自主独立者及邦联主义者的争论中,联邦主义体现了一种中央集权的倾向,而在与中央集权主义者的辩论中,它又显示了一种权力下放的倾向。这可以用下面的图表来解释:

                              离心倾向——–联邦制度 ——– 向心倾向

联盟                                       美国


     邦联      邦联制的联邦国家               集权制的联邦国家                   权力下放的美国
                    (confederal federal state) (unitarian federal state)


来源:迪特・诺伦(Dieter Nohlen)编“联邦主义”,载《国家与政治辞典》,慕尼黑,1991年。

联邦制的这种两面神形象也体现在其术语中。在德语中,联邦主义意味着强化作为国家共同体中的组成部分的权力,因此,它是与中央集权制相对立的原则。随着1871年德意志帝国的建立,从前民族主义与主张各州自主独立的原则之间政治上的对立,让位给了新的宪法导致的中央集权主义与联邦主义之间的对立。联邦主义者反对中央集权的趋势,而捍卫帝国宪法所规定的联邦制的组织结构。在1798年到1848年间――就瑞士而言这段历史时期对于我们现在所讨论的这种政治观念的历史来说,是个极端有趣的时期――主张各洲自主独立者、联邦主义者和统一集权论者(unitarians)是彼此互相对立的。这个时代在瑞士历史上具有极端重要意义,相当于目前这个时代对于欧洲统一的意义,尽管我们在瑞士的经验与目前欧洲层面上发生的事情之间作直接类比的时候,应当慎重。很有可能,即使在那个时代,为了实现必要的自由化而进行的中央集权化,也付出了太高的代价。瑞士的联邦主义者在反对统一集权派的时候,从思想上看,就是――现在也依然是――在反对中央集权制,因而,也是在支持作为整个联邦国家的组成部分的各州的自治。

形形色色的用词的各不相同的含义,是在不同国家的传统中形成的。事实上,只要我们考察政治学用语的历史,就会发现,这种现象其实相当常见,而不是例外。我们后面将简单地考察一下这种国家特性最突出的一些特征。

法国

国家统一与联邦制度之间的辩证关系塑造了整个的法国历史。法兰西国家始终认为自己是中央集权化的推动者。国民性的概念、国家存在的概念及正义、秩序与集中的观念,在这个国家融合为一种普遍的观念,这种观念达到了这样的程度,哪怕是实行权力下放的措施,实际上也被人视为一种只能由控制一切的中央来采取的措施。当我们在讨论法国人对于欧盟的理解的时候,我们要特别留意法国人的这种观念。

在法国,1790年的所谓联盟节(Federation celebrations),涉及的只是从前训练不足的民兵与中央集权的国民卫队之间实现融合的事情。联盟运动代表的是有利于中央集权的狂热趋势。另一方面,最终遭到了雅各宾派暴力镇压的联邦主义运动,才是明确要求权力下放的运动。自那之后,在法国,联邦主义一直是个明显具有负面含义的词,与封建制度、教权主义以及分离运动联系在一起。

德意志联邦共和国

在二战后有关德国联邦共和国宪法的讨论中,关于联邦制的问题发生过争论。这跟19世纪瑞士爆发的争论颇为相似,并且受到了那场争论的极大影响。跟瑞士当时的情形一样,这次讨论也集中于三个理想型的方案,而联邦制的方案则扮演了调停中和的作用。然而,在目前有关欧盟的讨论中,情况则有所不同。在这个背景中一直讨论的是邦联和联邦模式,而欧洲中央集权国家的模式从来都没有成为辩论的主题。我们最好记住美式英语的用法,把“联邦制”看作是在欧洲强化联邦制中的中央集权因素,而不是在强化与其正好相反的因素。在欧洲,只谈什么“联邦制结构”,并不能让那些在共同体内寻求尽可能广泛的独立性及对少数提供尽可能多保护的人觉得安心。欧洲的联邦主义者“欧洲联邦(Federal State of Europe)”的支持者,因为在目前欧盟的邦联-联邦大杂烩中,他们倾向于支持中央集权的倾向。

德国政治学家弗里茨・沙普夫在其很全面地展示联邦主义之好处的专著《联邦制的种种模式选择》中,谈到了一种“围绕政府的各自领域所发生的零和冲突”(Fritz Scharpf, Optionen des Föderalismus, 1994)。考虑到各个层面的政府都面临真正的财政资金短缺,其确保新增财源的能力也都很有限,因而,这是一种很现实的判断。根据沙普夫的看法,除非进行宪政改革,否则,联邦制在德国是没有前途的。这种改革的目标是“基于经济理由,将立法、征税和组织的权力交给州(Länder),更准确地说,交给各个州”。令他痛心的是,他的这种洞见却始终不能被人广泛接受,因为他的反思不合乎联邦共和国倾向于中央集权的主流趋势。这些洞见确实值得予以充分考虑,他对欧洲经济政策发出的警告也同样值得重视,他说,这种政策“确实抑制了各民族国家的贸易保护主义倾向,但却代之以日益强烈的共同体层面的贸易保护主义倾向”(p.12)。瑞士实行的比较灵活的“犄角旮旯战略”(niche strategy)受到了沙普夫的称赞(他提到了旅游业、金融服务和寄宿学校的范例),不过,这些却更多地是私人自治的产物,而不是较小政府单位或各州奉行的经济政策的结果。沙普夫对欧盟的贸易保护主义政策提出的批评,也值得各国在处理这些问题时考虑。在整个欧洲历史上,自由主义者和支持自由贸易的人士都不断地提出实行集权化,以矫正各州的贸易保护主义倾向和政府干预政策,他们将这作为通过私有化和解除管制推动建立必要的经济自由区的一种辅助手段。由于这个原因,瑞士的自由主义者跟他们之前美国的联邦主义者一样,支持联邦政府承担更大责任。根据某些多少有点可疑的“在保持中央控制的政府之下解除管制”的历史经验,我们得自问,这种由俾斯麦大力推动的统一策略,难道事实上不是一桩失误?次级系统为寻找最好解决办法而展开的自由竞争,难道最终不是已经使所有人在各个方面获得了更大自治,起码在未来能够形成这样的结果?

美国

联邦主义在美国历史上扮演了重要角色。美国的政治辩论的基本特征就是联邦党人、自治论者(还有后来的分离主义者)与反联邦党人之间的对立。在那里,没有人支持统一集权论的纲领,也没有哪个重要的政治群体要争取建立一个中央集权的、单一制的美利坚国家。“联邦党人”站在中央集权立场上反对当时在一个松散的邦联内的各州所具有的不受限制的自治权,而支持进行强有力的合作,他们希望联邦政府保留重要的权力;另一方面,支持建立邦联的人士,尽管也是根据自由主义的原则来建立秩序,却被归类为“反联邦党人”。在英语词汇中,对“联邦主义”的这种具有中央集权倾向的解释,一直延续至今。1990年代初,正在讨论是否将“联邦”一词写入《马斯特里赫特条约》中,当时的意思是允许各成员拥有最大的独立性,然而,这个词却遭到英国的拒绝。英国提出的理由是,这个词表示了在欧洲实现更大程度的统一和中央集权的愿望。正是基于这一原因,才第一次出现了“从下原则”一词。然而,在美国,现在也出现了一股日益强大的倾向,就是把联邦主义解释成为权力下放,而这是该词在欧洲大陆的意思,美国人希望以此遏制20世纪联邦权力逐渐强化的趋势。

第二次世界大战后,美国不断重申联邦制中有利于自由的因素,人们从“价值保守主义”的立场――这种立场所受到的欢迎迄今仍在增长――把这个词尊奉为合乎政治道德的基本原理。1959年,费利克斯・摩利在他的著作《自由与联邦制》(Felix Morley,Freedom and Federalism)中写道,“上帝之下的自由乃是人与生俱来的最可珍贵的权利,而我们确保自由的最佳途径是联邦制的政治设计。”克林特・博利克所写的极端值得关注的论文《欧洲的联邦制》(Clint Bollick,“European Federalism” ,IEA, Occasional Paper 93, 1995) 则提出了一个建立具有权力下放倾向的联邦制――即欧洲意义上的联邦制――的自由主义诉求。在这篇文章中,他同时面对美国人和欧洲人,得出了一些具体而又合理的结论。

瑞士

在瑞士,围绕联邦制的争论始于19世纪初。拿破仑通常被视为在接受法国统治的瑞士恢复联邦制的人,其实,他本人憎恨联邦制。在他看来,“联邦党人”(les fédéralistes)包含着敌人的意思,与之相对的是“爱国者”,这些人才是法国的拥护者。

在一篇讨论瑞士联邦制的文章《没有新的神话》 (Kein neuer Mythos, 1992)中,瑞士历史学家比特丽克斯・梅斯梅尔(Beatrix Mesmer)警告人们,在将瑞士当作杰出典范和行为榜样时,要注意其中的神话色彩和复杂性。“在我们将从瑞士的药房中抓来的药直接拿去当作救治欧洲共同体的一个政治灵药之前,我们应当面对事实[pays réel,与pays mythique相对立],仔细地分析瑞士的联邦制”。梅斯梅尔教授将瑞士的联邦制描述为“在既有的结构之间游移不定的某种妥协”,是一种在不同政府间分配责任的安排,这种安排没有通过成文法规稳固确定,且不断遭遇新的条件和要求的挑战。

在讨论瑞士的联邦制时,也有必要指出,一般说来,对于联邦与各州的关系,只需略加讨论即可清楚而“市镇自治”或Gemeindeautonomie ,则始终是必须谈及的另一个问题。这么说当然是有原因的。各州在面对联邦时确实在捍卫――至少是在口头上――自己的权利,从而使自己成为反对中央集权主义的力量(只要这不会让他们付出代价);然而通常情况下,各州对于市镇,又采取中央集权主义的态度(如果此时不是把成本或其它与政治有关的费用向下分摊的话)。市镇[Gemeinde]当局的大量代表,构成了抗衡各州中央集权主义倾向的唯一反制力量。通常情况下,这些代表占各州议会议员的至少1/3。不过,在承担起保留自己独立性的责任的时候,这类“争取自治的院外游说活动”(autonomy lobby)主要是受财政利益和提高自己个人政治权力的愿望的驱使,换句话说,这些议员也想发号施令,不过是没有人替他们买单而已。在有关瑞士格劳宾登州的市镇自治进行的一次精细调查中――对此结果人们普遍地没有给予充分注意――中,美国政治学家本雅明・巴伯(Benjamin Barber,The Death of Communal Liberty, 1974)证明了,“联邦制”,也即将格劳宾登州与联邦国家整合在一起的制度,是如何最终加速了该州内的各个市镇享有的自由之终结,而根本没有发挥遏制这种趋势的作用。对于那些将瑞士转化为一个联邦制国家的过程与欧洲的一体化相提并论的人来说,对于那些梦想着如果瑞士也加入欧盟将会增加州、地区和地方之自治――因为“布鲁塞尔”比“伯尔尼”离自治更远――的人来说,这些发现尤其有意思。试图建立一个在更高层面上运转的联邦,以约束其下属的成员国;剥夺这些成员国的权力,以牺牲国家层面为代价而赋予市镇、地区和州一级以更大的权力,这可能是一个致命的谬误。根据迄今为止的历史经验,放弃主权――不管是哪个层面――就等于开上了一条单行道。一位美国人,作为一个局外人,看出了市镇所享有的自由之终结,也许这并不是偶然的;而在我们瑞士自己的公民学习课本中,这种制度却依然被当作我们国家的“神经核”。瑞士的市镇当然远没有死亡。但其自治的健康状况确实比较糟糕,这些“神经核”的再生能力(reproductive power),已经没有州的再生能力那样令人印象深刻了。任何人,如果当真看重“联邦制的精神”及与其联系在一起的从下原则,在我看来,他当然就应当不忘市镇的自治。在地方层次上,最好的做法是在责任与开支之间保持透明度。任何对于权力的监督,都不能仅仅关注作为整体的制度,而必须同时也关注个体的人。市镇也能够进行改革的试验,比如私有化方案及私有化券制,从而也能够成为创新的先锋,而不是一味偏执的恐龙。

走上错误的方向……然后获得新动力

人们重新发现了联邦制所具有的草根民主和反官僚的因素,这一点推动联邦制再次获得了一种新的高尚地位,即使在左翼圈子里,也声名大振。但也有一种趋势,竭力避免这种“历史传承下来”的联邦制;相反,人们谈论的是“公民创议群体”(citizens’ initiative groups)、“地区主义”(regionalism)和“行动群体”(action groups)。70年代,“小的即是美的”哲学(E. F. Schumacher, Small Is Beautiful: Economics As If People Mattered, 1973,这本书的思想出自Leopold Kohr, The Breakdown of Nations, 1957)、“交际”(conviviality)哲学(Ivan Illich, Tools for conviviality, 1975)及“小型网络”(small networks)哲学,都与生态运动联系在一起。

不过,联邦制的观念从形形色色现有的互相交叉的因素所提出的挑战中,获得了新的动力:种族群体、政治与历史的阵营,结构的和基础的复杂性。在具有多元文化的社会,在与劳动分工高度适应的社会中,现实的途径更像美洲豹身上花纹的图案,而不像棋盘图案;从几个方面看,地方的疆域和财政主权“清晰地分立与划分”模式(model of “clear separation and demarcation”)也已经过时。因为其最后的结果可能就是可怕的“种族清洗”,波斯尼亚人就采用了这种模式,从而向整个世界证明了,何以不能照这种模式行事。

两位经济学家赖内尔・艾申贝尔格(Reiner Eichenberger)、布鲁诺・弗赖(Bruno Frey)所宣传的“动态联邦制”(dynamic federalism)模式(”欧洲的“第五大自由”,新苏黎士报,1974年 ―Eine „fünfte Freiheit“ für Europa, Neue Zürcher Zeitung, 30, 6.2.1996, and „Ein neuer Föderalismus für Europa“, 1997),从有些方面看,可能仍然有些一些乌托邦色彩。他们提出的功能性、互相交叉的、彼此竞争的管辖权(Functional, Overlapping, Competing Jurisdictions),既具有现实色彩,又是人们所关注的热点问题。这就是所谓的Focj,其单数形式被称为“Focus”,这种模式要由“它们所要完成的功能”来决定,而由于每种功能都要求扩张另一种管辖权,因而他们会为了满足市镇和公民的要求而展开竞争。它们具有自主的征税权――而假如真要实行这种制度,这有可能既是至关重要的因素,同时也是其缺陷所在。也许,我们根本不应当将征税作为我们的出发点,而应当关注公共服务的价格、用户付费或“会员费”。毕竟,任何地区的行政机构,如果面对空空如也的钱箱,会愿意放弃其征税权吗?或者说,有哪个纳税人乐意接受额外的征税官?税收的螺丝不大可能在拧紧之后却不带来任何影响,因为,由此导致的生产率方面的损失或人们对纳税的额外抵制,怎么都会导致政府税收收入的下降。不过,人们有可能很快就意识到,州级财政的所谓资金短缺形成了一个僵局,于是,会出现一个180度大转弯。在出现这类大转弯之后,人们只能指望,涉及此事的人可能会乐于考虑“苏黎世Focus模式”(Zürich Focus Model)之类的有用的建议。这个模式颇具创造性,因为它不是致力于集权或追求划一,而是在没有牺牲多少灵活性的情况下增进了多样化。因而它有可能避免弗里茨・沙普夫生动地描绘过的“一体化陷阱”,如果陷入这种陷阱,人们达成共识和妥协的意愿就会降低,支付的意愿和能力也会降低,而集体的期望、需求和要求却都会增加――事实上,这些现象将同时发生。在这种情势下,就必须在参与其事的人与受其影响的人们(those involved and those affected)中间重新探寻私人的自治,以此作为解决问题的策略;在这种策略下,妥协是通过直接谈判达成的,资金则按照“各方”(inter partes)――通常是――和生前(inter vivos)(这样,这种负担就不会落到未来几代人头上)的原则进行管理。这种合法的治理单位的借款上限与它的自我筹资能力或它在这方面的信誉联系在一起,破产的威胁将始终像达摩克利斯之剑一样高悬在它所提供的公共服务的价格-性能比之上。私法要依靠灵活的、不具有普遍约束力的协定来发挥作用,因而它允许人们“在必要的时候进行量体裁衣式的立法”,从而使约束最小化,而效率最大化。一个有待探讨的问题是,“苏黎世Focus模式”思路的逻辑延伸,最终到底会导向某种合作型的自组织模式(a co-operative style model of self-organization),还是会成为建立在私人企业和私法基础上的其他类型的合作性事业和机构。毕竟,如果它们都不属于博弈中独立承担责任、发挥一定功能的、互相交叉的、竞争性的玩家――就像我们前头提到的Focj那样――那什么是服务业呢(不管有没有公共股份和投资)?

在60年和70年代,最盛行的说法是“合作型联邦制”(Co-operative Federalism)。事实上,今天,它依然相当流行,并且是真正与“竞争性联邦制”相对立的概念。“合作型联邦制”在所谓的地区主义论战中,更多地促进了集权化的趋势,它信奉“地区均衡”(regional equilibrium),而这种观念最终却侵蚀了地方自治。关于地区到底是成为介于市镇与州(联邦州/省或瑞士的州)之间的第四级治理单位,还是成为跨国界的民族国家或国际性单位,它们到底是应该另起炉灶,还是依附现有的地区性政府,始终是在地区主义者中间争议不休的一个话题。因而,我们很难说,这些趋势到底是应该归类为中央集权主义,还是属于非中心主义。从非中心主义的立场看,一个“地区的欧洲”(Europe of regions)应当予以拒绝。地区总要依赖于某个支撑它们的神经中枢,因而所形成的只能是某种“虚幻的自治”。

地区均衡及在地区层面上借助补贴和特殊信贷而促进经济发展的观念,特别受那些从这种再分配资金流中受益的人的欢迎。然而,在联邦政府、州与市镇之间进行收入再分配的政策,从中期来看是没有效率的,从长远来看,则会起到相反效果。只有很少一部分资金会真正投入到这种政策所承诺帮助、并渴望获得这些资金的“美好事业”中,大部分资金很可能流入了错误的渠道(比如又流回到中央政府)。因此,这类“发展援助”具有根本性的缺陷,与国家和国际层面上的那些援助一样糟糕。在一个地区内部、在各个地区之间大规模地再分配国家资金的想法,最后的效果,是更多地打击人们积极性的作用,而不可能鼓舞人们的积极性,最终,它无非是导致政府采取一种不适当的干预主义措施,被迫进行其它调整,比如,出台一个接一个的拙劣地修修补补的矫正措施。然而――与所有从“富人”那儿拿一些东西再分配给“穷人”的补偿方案一样――对收入进行再分配、并向那些财政上和结构上比较脆弱的地区提供“援助”的设想,总会大受欢迎。那些用来再分配的资金,最终真的能有多少渗漏到民众手中,有多少在官僚机构内部被挪用,或者完全没有一分钱落入那些真正需要资金的人手里,对于这些问题,即使是那些负责分配资金的人,其实也心中无数。然而,恰恰是这种情形,赋予了这些再分配项目以合法性和不可替代的地位。即使时间充裕,恐怕也很少有人有兴趣监督这些项目,因为只要宪法只是规定,行政当局应当相信干预措施的效果,应当乐于进行干预,并且只要部分地资助这方面的研究即可。

结论

经典的欧洲大陆式联邦主义是一场宪政/政治运动,它致力于争取将尽可能多的独立性和权利保留在联邦国家之下的州一级。它处理的是非假设的、现实的生活领域,它反对任何形态的中央集权主义、单一制和集体主义。联邦制是一种属于亚里士多德-中世纪经院哲学之社会理论传统的政治秩序和世界观(Weltanschauung),这一传统将政治共同体追溯到家庭,将家庭作为最小的社会治理单位。这种小型的生活、劳动共同体(家庭、教会和其它非宗教共同体、职业性社团等等)模式,乃是抗衡由条约赋予合法性、并建立在进步主义的个人主义基础之上的中央集权制国家的一种工具,这种模式起源于约翰内斯・阿尔图修斯的《政治学》(Johannes Althusius,Politica)――他是古典联邦主义的精神之父――和天主教的社会理论。

在关于联邦主义的这种理解――可以溯源于亚里士多德-中世纪经院哲学的世界观――之外,还有第二种观念,也是源于进步主义思想,并在19世纪被人接受。这种观念的基础是:个人自由和自决(self-determination),非中心、非层级式的结构,自由缔约和结社。作为一种事实或原则,这种对于权力和统治的怀疑、对于集权的怀疑,对于官僚化和层级化的怀疑,在自由主义和社会主义者中,都获得了支持者。

1945年后,逐渐形成了一种关于联邦主义的科学性、学术性概念,并流行于社会学与经济领域。它的论证以系统论为基础,它认为,政治和社会结构乃是“互动的系统”,少数与集中管理的权力之间、下属单位的自我控制与中央组织之间,存在着复杂的相互作用、保持着微妙的平衡。整个系统越是按照“逐渐转化的”、并且在一定程度上是自我控制的方式来组织,系统才越有可能比较稳定、并能够适应新环境。赋予其子系统以自治权的系统是复杂的、杂乱的、难以控制的。乍一看,这样的系统似乎比中央集权的制度更没有效率,对外、对内的力量更小。自治让我们无法看到找到次优解决方案的可能性。然而,整个系统的效率不应当只根据其行使权力的能力来衡量,而应根据其“消解”权力之“毒”的能力和学习与适应的能力来衡量。这些拥有尽可能大的自治权、自上而下一直到最小的治理单位都在展开和平竞争的子系统,能使该系统形成一种在结构蓝图、政府干预及收入再分配制度方面持续的竞争。这些系统确实会犯各种各样的错误和失误,但他们也能避免中央集权制常常出现的波及范围巨大的错误和失误。可以借助交叉比较(cross-comparison)的办法,使这种局面实现最优化:即观察及学习已经获得成功的东西,而有意识地避免已经观察到的错误。交流越自由,这种学习的过程就越有效率。政治领域中自治的子系统就相当于市场。从经济的角度看,非中心化的决策单位间的合作,显然占有优势,这特别是因为,这种制度能够使公共服务的成本与收益、受益者与供应者实现一一对称,从而对相关人群更透明,更容易计算。

4. 2 从下原则――没有奇迹的原则

联邦主义通常与从下原则联在一起。然而,这一原则并不仅限于国家组织,也涉及到社会、经济、教会、文化及其它领域。从下原则是建立在个人、国家与社会的基本分立之上的,这已经蕴涵在亚里士多德的著作了。从下原则以下面的假设为出发点:从根本上说,较小的共同体应承担起解决共同问题的责任,只有在下属实体需要社会和政治支持的时候,更高一级实体才能进行干预。从这个意义上说,国家是辅助性的,因为,下属实体可以自助,家庭的援助、慈善性帮助都发生在国家提供的援助之前,同样,在市镇层面解决问题,要先于在地区、州、民族国家及国际层面解决问题。教皇庇护十一世在《四十年通谕》(Quadragesimo Anno Encyclical)(1931)中的一段话,是对这一原则的经典表述:“……[个人]可以靠自己的主动性和勤奋完成一些事情,并对共同体作出贡献;因而,把更低一级的下属组织能够完成的事情,交给更大的、更高一级组织,是不正当的,同时也是巨大的灾难,是对正当秩序的扰乱。每项旨在帮助社会成员的活动,其性质都应当有助于社会,而决不能摧毁或扰乱社会。”从下原则今天主要被看成一项在联邦制的不同层级政府之间分享责任与义务的原则,尽管它最初旨在将私人事务领域与公共的、政治性事务领域区隔开来,也就是说,它本来应当被用于解决目前的私有化或国有化问题。

从自由主义立场来看,从下原则乃是个人面对集体性组织、尤其是面对各种形态的国家强制时保障自由的一项防御性原则。它体现在下面的常用语中:“有疑��时,先肯定人民的自由”(in dubio pro libertate) ,“自由应尽可能地多,强制应仅限于必要之时”。其经典表述可以在天主教的社会理论中看到:“……作为个体的人,只要它有能力去做,就能够完成他所面对的每项任务。共同体的干预只能仅限于辅助水平。”(F. 克吕伯,《神学与宗教词典》,布赖斯高地区弗赖堡[F. Klüber, Lexikon für Theologie und Kirche, Freiburg in Breisgau], 1957年,“社会学说” [Soziallehre]词条)。
 
所有这些名言都蕴涵着一种由个人在尽可能小的范围内解决问题的倾向。但所有这些说法(“有疑问时,先肯定人民的自由”,“自由应尽可能地多,强制应仅限于必要之时”,“只要他有能力”)显然都需要给予正确的解释。存在着这样一种危险:这种原则可能有利于中央集权的趋势,因为可以偶它解释为,更高一级的组织是“更适合的”。如果是这样,整个原则就会受到损害。因而,这个原则非常频繁地被用来意指跟其正好相反的东西, 因为人们不断地找到一些新论据来证明,为什么更集权、更高一级的政府要“更好”一些。

如果一个政府实体解决问题的能力,以其筹措资金的能力为标准,则问题会变得更为复杂。一个中央集权的财政体系,不可避免地将造成下属政府履行其基本任务的“能力低下”,从而实际上是通往中央集权制度的单程票。假如下属的地区政府的财政基础被抽掉,人们就当然可以轻易地对其加以指责,断言它已经“破产”,而这又可以证明进一步实行中央集权是正当的。从下原则尽管要求,公共问题应当在尽可能低的层次上解决,但它并没有提出任何标准来判断,在每种具体情况下,可以考虑哪些解决办法,在哪个层次上考虑。在涉及到集权化和非集权化这样的问题时,它是中立的,而在现实中,它会导致进一步的中央集权。如果每级政府都给自己争取好处,而将成本转嫁给下一级政府,那么,从下原则就等于撤掉了约束各级政府在争取自己利益时的刹车。

如果要限制中央集权制度,就需要对从下原则予以更为准确的界定,并使之更为激进化,从而能够做到,只要所解决的问题不再适合在更高层面解决或由更高一层政府提供资金,就应将权力、责任和资金交回给尽可能小的治理单位,或者交回给与所要解决之问题关系最紧密的自治层面或径自交给私人自治。从下原则最基本的、非中心化的倾向必须被勒铭于宪法之中:必须优先考虑较小的政府或者私人的治理形态。与权力下放的要求一样,从下原则也要求,在州的治理出现失败或中央的治理失灵之后,就必须进行私有化,实行权力下放,解除管制。

但是,无论如何,不应指望在社区层面上解决国家的问题。社区也有可能制订某些迎合民主主义、民粹主义趣味的规则与规章而滥用其自治权。“有限政府“的原则,也同样在社会层面,不能以任何哪个少数为代价实行不受限制的民主。社区层面上也有一些不容更改的规则。这些规则体现着一些重要原则,比如自由权利,法律平等,自由贸易,保护个人,保障财产权,还有一些程序性原则,比如自由心证原则(an arbitrariness standard),“诚信原则”(acting in good faith),“正当法律程序”、“有疑问时,先肯定人民的自由”,(in dubio pro reo)。也包括下面的原则:法律规定在制订及实施的时候,任何措施不得追溯既往。

过去30年间困扰人们的、并被认为必须用地方化、便利的公私合伙制(partnerships of convenience)、财政联邦主义和集权化来组织、管理的问题中的大部分,未来都必须通过私有化来解决(按照用户付费的原则,尽管国家可以提供其自己的补贴)。

假如我们向人民的代表付钱,我们就无法唤起他们凭着自己的良心完成自己职责的兴趣;相反,我们只能以保证让他们继续履行这些职能来保持他们的兴趣。

――引自邦雅曼・贡斯当(Benjamin Constant),《政论集》,卷四,柏林,1972年,第79页。


5.  非中心主义与税收制度

任何人,只要开始谈论财政和税收问题,那么,即使他使用“自治”、“认同”、“民主”、“保护少数”这样的词,尽管他完全可以相信自己不是一位物质至上主义者,但他的知识视野仍然必须与金钱相始终。永远不能将一个问题的财政维度绝对化,但也不应对其置之不理。谁向风笛手付钱,谁就能让他按自己的喜好奏乐。一个人,如果他没有财政上的自治,其实就不大可能自己决定自己的事情。

没有人喜欢纳税。在讨论社会科学和经济问题的过程中,一碰到到“财政部”的问题,学者们就愿意交给专家们去打理。然而,税收制度具有重要地位,并在历史上一直占据重要地位,但令人惊奇的是,关于这一问题,人们所发表的容易理解的信息,却是那么的少。我们确实很少留意到下面的事实:政治制度史的内容,至少有一半其实是税收制度史;历史上相当多的变革,其实都是从抗税开始。其中最著名的例子有,美国独立运动的开端就是波士顿茶叶党,一场抗议英国税收政策的运动。然而,这其实并不是唯一的一个例子。体现了那个时代之精神的口号――“没有代表不纳税”――是后来所有主权和民主国家的基本原则,尽管这条原则并没有在世界所有地方被令人满意地坚持。瑞士脱离“日耳曼各民族组成的神圣罗马帝国”的斗争,当初也是因为它拒绝向神圣罗马帝国纳税。财政问题是无数次分离运动的理由,起码是其一部分理由。

国家财政与税收制度的历史和政治意义,经常被人低估,而意识形态和民族冲突的意义却经常被人高估。我们现在面临的是一个一直没有被解决的问题,那就是要再一次认真处理两次世界大战和冷战对于国家的财政和税收制度带来的影响。在过去的两个世纪,民族国家作为一个财政体系、作为再分配和供应机构的重要性,不管是在战胜国还是在失败国,都获得了长足增长,但放在和平时期,这种情形是十分荒唐的。事实上,确实到了使政治系统的重要性与相对和平的状态相适应的时候了。财政“裁军”的过程始终没有完成。我们的政府的权力和“保姆国家”的现状――即国家代人民作决定――就是由战争所造成的紧急状态下的产物,这种紧急状态引发了对于公法、对于国家干预和补贴的大量需求。而和平的公民社会的特征是,社会可以以有限的国家管理规章、很少的技术和社会-政治设施来进行管理,而社会的冲突,可以由关心该冲突、卷入该冲突的人按照私人自治的原则来解决的。

如果中央政府约束自己只获得绝对必需的东西,那么,很多争取实现自治的努力其实就是不必要的了,这种绝对必需的东西就是有限的统治,比如,有限的政府权力,有限的“征税权”,有限供养中央和公共机构并有限提供中央和公共服务(从而也无须承担额外的成本)。地区政府的自治则会通过与实现私人自治相同的过程实现,也即政治系统有序地撤出那些在和平的公民社会中根本没有不用它掺和的领域。

争取地区和市镇自治的斗争,也就是反对那种在战争带来的紧急状态下形成的过大的中央政治权力和财政结构的斗争。

在国家发展的历程中,国家一直宣称它具有两大基本权力,征税权和征兵权,也即借助暴力征收税款的权利和通过暴力征召兵员的权力。对于公民的财富和自由的这两种侵犯,不断地遭到人们的质疑,而国家则不断地提出理由,说明这两种权力为什么是必要的。实现这些目标或确定这些目标之关系的办法大相径庭。事实上,我们也许不应按照治理的制度(君主制、寡头制、民主制)来对政府进行分类,而应当综合地根据强制兵役制度、纳税义务、权利与义务安排及具有普遍约束力的再分配制度,来进行分类。从这个角度看,自《马斯特里赫特条约》签署之后再次被人及时地讨论的从下原则,首先是一种征税和解决财政问题的模式。然而,如果脱离谁来筹集资金、分配和再分配什么东西、为谁进行分配等等问题,就根本不可能正确地理解从下原则。

20世纪,瑞士不断地使用向国家指派社会和文化任务的办法,希望国家能够一劳永逸地保证完成他们的职责。然而,这种暴力却扰乱和摧毁了公民的一切主动性,而这种主动性正是社会的自发性、互惠性和自愿性的基础所在,而惟有这些因素,才是人们的社会性行为的长期保障。这种社会性行为是作为文化与社会传统的产物而出现和存在的,这些传统在不断地形成和发展,没有这些传统,社会就不可能长期维持。

“谁向风笛手付钱,谁就能让他按自己的喜好奏乐”,这是民主制度的基本财政规则之一。如果对于他或她所交纳的税款的数量及税收收入的具体目的没有发言权,他或她就可以不纳税。这条原则具有极端深远的影响。在讨论自治问题的时候,这一原则是对在不同地区和社区之间进行再分配设置的一条根本限制。任何有关开征税款或其它负担、分配及再分配税款的事情,都需获得民主授权。

在这个问题上,如果我们深入思考一下民主制度的原则,探索其逻辑的结论,就可以得出另外一个原则,这个原则也可以表述为一个口号。它对于围绕自治进行的讨论也具有深远意义,它可以表述如下:“我们越是热心公共事务,我们就越得更深入地参与其事”(The more concerned we are, the more involved we have to be)。这条原则是自治论者的关键命题。在很多情况下,它直接与“一人一票”的(激进)民主原则相冲突,这一民主原则在适用于较大地区时,经常会走向其反面。在一个异质的、多种族的地区,在“一人一票”原则下,占多数的“参与其事的”院外活动分子,在票数上会多于占少数的“热心公共事务的”院外活动分子。在税收领域,这造成了一个格外具有爆炸性的两难困境。如果我们把全部人口粗略地分为两类,一类是纳税人,一类是“吃税人”(taxeaters),那么,不仅有可能,而且确实会出现下面的情形:占据多数的“吃税人”的票数,会超过占少数的纳税人。尤其是在纳税人――比如说在意大利――生活在北方,而吃税人生活在南方的情况下,一人一票会带来很大的麻烦。

从“我们越是热心公共事务,我们就越得更深入地参与其事”这一原则中,我们也可以推导出自治论的另一条原则。尽管多少有点夸张,但下面的话确实可以概括这条原则:“没有代表不纳税。”这一具有煽动性的命题表达的意思是,体现一个地区或州的利益之表达,必须与征取满足选民愿望所需之税款的权力――尽管这永远是不受人欢迎的权力――联系在一起。我们可以将这一原则更明确地表述为:一个地区的政府,一个地区或一个州,只有在它也具有财政自治权的时候,才属于一个可以自立的机构,而不会丧失它的自治权。归根到底,政府必须要有权力、也有责任感去迫使民众支付它解决其份内问题所需之财政收入。为此,可以有四种办法,尽管其中没有一种是完全令人满意的。

第一种,可以将市镇征税权收归中央。然而,只有在市镇确有税源的时候,才有可能这样做,而这将意味着以牺牲地方自治为代价实行中央集权。不过,这一方案在现实的政治世界中难有机会实施。如果地区自治不得不以牺牲地方自治为代价,从从下原则的角度看,那就是一次倒退。不管笔者是多么同情地方主义和主张各州自主独立者的诉求,但应付未来挑战的关键措施,还是私有化和地方的自治管理。有大量迹象表明,瑞士在经济和政治上的成功,其根基就是结合了私人自治与市镇自治。

第二种办法,州或地区可以在市镇和国家税收体系之外,再建立一套地区性税收体系。这种方案也几乎没有成功的可能性,因为目前的税收体系几乎已经达到了税收的极限,没有哪个政党愿意开辟新的税源或把它自己的税源移交给它上一级或下一级政府。

第三种办法,州或地区可以通过接受上级政府拨给的补贴筹集资金,假如中央政府手头有这笔资金并且愿意这样做的话。尽管各地普遍采用这种做法,且颇受欢迎,但我们对这种做法必须保持一些怀疑。尽管它给了州或地区官员以一定的权力,但它也剥夺了接受补贴的地区政府的独立性,按照谁出钱、谁可以定调子的原则,这种做法使地区政府完全成为中央政府的派出机构。在多少有些可疑的“权力下放”的旗号下进行的整个权力地区化(regionalisation)过程,最后却剥夺了较小的子系统的决策权,破坏了地区的自治,因为这种做法使得“小鱼”必须依赖来自中央政府的补贴,我们有充分的理由说,这种关系类似于吸毒上瘾现象,也就是说,对毒品产生了依赖性。那些热心公共事务、且参与其事的官员当然极力否认这一点,尽管他们迟早会在事实上代表――不管是有意还是无意――向他们付钱的中央政府的利益,从而陷入一种合法的腐败状态。欧洲的地区主义者中,只有那些鼓吹地区的财政与进行平衡和再分配的中央政府保持分离的人,才是真心支持地区和地方自治的人。

第四种方案则是,地区或州依靠市镇政府――如果有必要的话还有私人――为他们所提供的服务和设施支付费用的办法来获得资金、维持生存。这样的财政改革方案是最难实行的,但也是最适应于未来的一种方案。事实上,它已经不属于强制征税了,而是一种“使用费”,是向地区政府订购某种服务后支付的费用。采用这种方案,各种各样的公共服务机构将会出现交叉,这些机构将不再按照地域、而是按照其功能来划分。

这些方案中,第四种的优势最明显,尽管我们不得不承认,这种方案具有一定的乌托邦色彩。它不再与传统的税收制度有任何类似之处,就其性质而言,它涉及到的是私有化的观念。这种办法解脱了国家为地区政府支付的义务,地区性政府也不用再行强制征税,它们更像服务部门的一家企业,它们将到市场上出售自己的服务。地区化和市镇化与私有化密切相关,这种办法也可以让国家摆脱其责任大爆炸、开支大爆炸和债务陷阱之类的困境。

美国首席大法官约翰・马歇尔曾说过下面的名言:“征税的权力蕴涵着毁灭的权力。”(The power to tax involves the power to destroy)。这句话指出了国家在承担自己的责任时面临的最大、也最基本的两难困境。每个政府都希望履行国家的职责,代表其所统治的人民组织管理资源的再分配。因而,通常,没有一个人能回避征税的问题。然而,税收又确实会窒息民众的积极性、储蓄的意愿和人们之间自发形成团结的意愿――而这却正是社会长期维持健全运转所必须的三大前提条件。不过,国家的责任、开支和收入有可能实现最优化,其办法是在各个治理层面实现成本透明化,调整政治过程,从而在这些重要因素之间实现平衡。框架越小、越明晰,越有可能通过民主制度做到这一点。从自由主义的立场看,这个目标一定会使国家的责任和再分配的范围最小化,并为其划定界限。

用“纳税人”和“吃税人”这样的生动的术语,可以将上述原则概括如下:“没有纳税就不能吃税。”(No tax-eating without taxpaying)。换句话说,如果没有对公共服务作出贡献,就不能消费这些公共服务。在瑞士,一直很难反抗将公共职责集中到州和联邦一级的潮流,尽管联邦制国家的架构确实具有某种机制,能对这种潮流“踩一下刹车”。

筹措资金和安排开支是宪法中至关重要的组成部分,这一根本因素,通常被人低估了。这不仅仅涉及到每年修修补补、这儿那儿临时拼凑以确保国家获得它所需要的资金的问题;还有一个问题,就是对政府使用资金设定明确的限制,从而使政府有可能执行最有效的方案,也即减少政府开支在GDP总量中的份额、从而提高经济水平。至关重要的是,政府提出的征税要求,可以借助下面的办法予以限制:对累进率和税收总额设置一个门槛;在进行资源再分配时,必须遵循“所有人同等份额”(equal shares for all)的原则;使税收收入与成本在政府与地方当局间做到有限的平等;还有一个办法,就是由市、州及民族国家为争取征税权而展开的竞争来进行制约。这些做法必须同时付诸实行,这有才有可能确立一些“约束开支”的规则,对政府债务设定某种具体的约束机制,给政府强加一种政治上更为有效、也能够“强制执行”的保持预算平衡的义务,尽管我们也不得不说,我们迄今并没有想出一种真正的“魔幻配方”,将其确定为有关这一问题的宪法条文。

我们不应当过高估计所谓的“奔向底线”(race to the bottom)――即冲向零税负和零绩效(zero-performance)国家――的危险。一方面,税收及其他税费中最大的一部分,都被用于供养国家的官僚机构了;而这些官僚机构一旦建立起来,就会成为最难裁撤的那种社会组织。另一方面,更有可能出现的情况是,考虑到人们有可能与更好地满足了对于这些公共品的需求的其他地区政府进行比较,在公共秩序与基础设施方面,反而可能会出现供应不足的问题。在很多情况下,大多数纳税人甚至也愿意交纳更多税款以获取他们所需要、而供应又短缺的公共品,比如,只要真的能够提高集体的生活质量,他们乐意交纳较高税收。尽管如此,联邦在税收与公共服务供应方面展开的竞争,未必会被拉平生活状况的要求――这会导致补偿性支付――所扰乱和变形。


 没有充分的理由就不要毁坏任何东西;不要浪费任何东西。简而言之,如此行事,你们将始终能够获得尊重,始终能够向世人表明,你们是名副其实的。

――迪福(Dufour)将军
引自将军于1847年11月22日对其军队的讲话,时值反对“分离联盟”(the Sonderbund)的内战中一场战役爆发之前。


6.  瑞士发展的六大历史步骤及可以从中汲取的六大教训

瑞士是一个成功的国家。其人均收入和生活水平属于世界最高之列,而其失业率、税负及其它负担却相对较低。尽管如此,谈论“瑞士模式”,我们还是有点犹疑。更审慎的做法是把瑞士形容为一场试验,看成某种自发过程的产物,而迄今为止,这个过程产生了相当正面的结果。

瑞士在方方面面取得成功的一个重要原因在于,作为一个联邦制国家,它经历了复杂而极为有益的历史发展过程。这个过程持续了50年,经历了六个阶段。每个阶段都有其可以总结出与瑞士的历史和国家背景相分离的“教训”,下面即依次列出这些阶段的经验过程。

依据法国模式建立的、由外国人统治的赫尔维蒂共和国政体(Helvetik Republic,1798年-1803年) ,从平等的价值看,它给瑞士带来了进步,它使瑞士与古老的邦联(Confederation)决裂,这一邦联主要以贵族制为基本特征。然而,这种政体却一心一意地坚持错误的中央集权主义原则,创造了一个中央集权的瑞士国家,这个国家把各州降低为不拥有自己权利的单纯的行政区。

教训:如果中央权力知道什么最合乎公众的利益,并且明智地追求这种利益,那么,这样的中央集权制度确实不是个糟糕的选择。然而,也有一种危险,这个政府可能并不那样明智,而是集中了全部的愚蠢和谬误。假如它真的那么明智,那么,让它集中权力,并使用自己的影响力,确实有可能遏制官僚主义的“权力走廊”。然而,事实上,更有可能发生后一种情况,这种中央政府集中了全部的愚蠢和谬误,而不是最明智、最敏捷的人占据中央权力、进行统治。如果建立非中心的架构,尽管也会出现愚蠢而糟糕的政府,但人们起码有进行比较和学习的可能,因而,进行渐进改进的机率要大得多。

所谓的折衷政体(Mediation Constitution,1803年-1813年)是由拿破仑在咨询了瑞士议会代表的意见后建立起来的,试图折衷中央集权制度与各州独立自主的原则。然而,随着拿破仑法国的失败,它的命运也就告终了。

教训:折衷确实是一条成功的原则,但这样的政体必须从内部发育出来的,而不能从外部强加。一个没有经过民主授权的政体、一个自上而下强加的政体,确实可以成为增进经验的一次有益的练习,但却不可能具有内在的生命力。

所谓的复辟(Restoration,1815-1830)时代,则试图从根本上恢复革命前的政权,创建一个由22个主权州组成的邦联,同时也恢复以贵族特权和平民议会(common diet)为基础的政体。这一“历史倒退”放缓了调整过程,而也没有能够解决问题。

教训:我们可以从历史中学到一些东西,但我们也应当警惕一种错觉,以为历史掌握着让我们回归以前的状态的钥匙。各种各样的价值如果说有变化的话,也是缓慢的。正是因此,我们有充分的理由对我们的价值持一种保守的态度。结构的变革乃是技术进步的结果。那些固守现有结构的保守主义者抵制这种变革,但这样做是错误的。结构必须不断地调整适应。任何人,如果希望在变革的环境中保守某些价值,就必须同样小心地调整、改变相应的结构。

所谓的重建时代(Regeneration ,1830-1847)可能是瑞士历史最有创造力的时代,而直到今天,瑞士一直在吃这个老本。这是一个很多种试验竞相进行的时代,各州享有相当大的独立性。瑞士的精英也在研究其它国家的模式,当时的瑞士又接纳了来自那些实行贵族统治的邻国的流亡者和移民,由此,瑞士建立起了重要的世界性交流网络。从很多方面来说,当时的政治也给了市民社会和小企业以相当大的活动余地。不过,在其它方面,当时的政治也是顽固的、奉行的是国家干预主义政策。

教训:一个并非同质的政治体系,为通过比较进行学习――其座右铭是“观察然后学习”(Look and learn)提供了大量机会。而由于拥有相当自由的交流条件,各种各样试验的结果就可以被人看到,被人迅速感受到,由此触发的内部学习和调整过程,经常要比在一致的、集中的条件下出于好心而进行的努力效果更好。

在重建时期之后,瑞士经历了一场分裂危机,一方是信奉天主教的保守的乡村各州,另一方则是信奉新教、自由主义色彩更浓厚、城镇人口占多数、且主张统一的各州。这导致了一场内战,即所谓的1847年的分离联盟战争(Sonderbundskrieg),这场战争是由于政治背景而爆发的,但却以宗教的名义进行。双方都抱着坚定的决心投入这场战争,但在冲突中也表现出了高超的机敏、克制及对于被征服者的宽宏大量。分离联盟(Sonderbund)曾经让外国强权卷入,而做出了对国家不忠的行为。然而,这次军事干预的目标并不是摧毁反对派,而是实现和解,为合作寻找新的基础。

教训:公开解决冲突,最大程度地体谅对手的立场、确保尽可能迅速地、宽宏大量地与失败者融合,这是值得称赞的。

在1848年的联邦制国家中,中央集权制度和各州独立自主原则达成了某种妥协。由获胜的自由主义各派鼓吹的中央集权主义的因素,在有关新宪法的讨论中扮演了重要角色。尽管如此,瑞士所形成的依然是相当高效地运转的、非中心的、中央集权因素极少的结构。与欧洲其它国家相比,联邦预算和联邦行政当局是非常小、非常虚弱的。瑞士联邦国家最开始时,不过是一个不超过十几个职业公务员组成的最小化的行政管理体系,没有直接或间接的联邦税,只要很少的、完全以关税和过境税为基础的少得可怜的预算。

教训:新生的联邦国家成功的秘密确实可以归功于好运气,它从一开始就是一个最小化国家,以很高程度的州和地方的自治为基础,而政治的微观结构正常运转的原则与其说是大众民主,不如说是家长式统治(paternalistic)――尤其是在地方层面。并不是由于形成了一种建立一个小政府的集体意志,才形成了这样的结构,相反,之所以形成这种结构,纯粹、并且仅仅是由于,国家没有钱干别的:国家的钱箱中没有钱,没有公务员,也没有中央的官僚机构。瑞士中央政府之所以做出了正确的事情,是因为没有财政和人力资源去干错误的事情。由于在军事上实行“非职业化的民兵原则”,因而,高度不发达的联邦国家的中央总部,既是临时凑合而成的,又相当混乱,它也就只好奉行一种“自由放任”态度,这也就是说,比如,中央行使的职责,是由经济本身所决定的,而不是由公务员决定的,因为那时几乎没有合格的官员。这可能也意味着,国家的这种职责会比较有利于经济。用一个简单的例子来说明一下,19世纪瑞士的“经济奇迹”,既不是将自由主义写入宪法的结果,也不是民主制度的产物,而是联邦国家结构最小化的非意图的后果(unplanned result)。19世纪的瑞士之所以是进步的,恰恰因为它的政治制度是――用当时的标准来衡量――格外反动的。“从下原则”之所以正常发挥作用,是因为私人、地方和州的政府所能支配用于履行公共责任的人力、财力,要比“资金贫乏的”中央行政当局多得多。这是瑞士没有出台什么经济政策的主要原因,而这样的经济政策,其实不过是以造福于整个经济为名,实际上却是代表权势阶层维护既有结构,妨碍和破坏推动发展的自发力量。新国家的根本结构显然也为其经济提供了很好的启动机遇,而之所以有这种效果,不是由于其结构是多么优良,而是因为他们的中央行政当局是“轻装上路”,因为这个政府在起步阶段进行征敛的可能性非常有限。

在欧洲中心,有一个小国家,瑞士;这是一个并非得到自然眷顾的国家 [……],但在过去几个世纪中,她的公民一直在奉行资本主义方针。他们享有欧洲大陆上最高的生活水准,他们的国家是这个世界上最重要的文明中心之一。

――路德维希・冯・米塞斯(Ludwig von Mises),《论更佳想法的价值》,斯图加特,1979年, 第 96页。

7.  掏钱者与受益者身份合一:瑞士的税收制度

在瑞士,是公民和纳税人,通过直接民主和多数决策,来决定纳税数量之多寡。然而,这样一套制度不能直接被搬用到其它环境。人们一直在怀疑,各级政府和议会是否能够或是否可以将像征税这样微妙的事情交给纳税人去决定。假如我们允许人民中的多数负责确定各级国家组织的税率水平,这需要具备一个前提:税率之间不能有过大的累进幅度,否则的话,很有可能出现对那些高收入纳税人的“民主的他治”(democratic heteronomy),最终会以将其“赶跑”而收场。一人一票的原则,只有在每个人都可以对那些热心公共事务的各方当事人进行比较的情况下,才能正常运转。

竞争性的税收制度及直接税在联邦、州及市三层之间分配的做法,使瑞士进行了一场试验,只征收相对较低的税,却又维持着较好的公共服务。不同税率的竞争具有双重效果。一方面,瑞士公民容易“用脚投票”,比如,富裕的纳税人可以因为税率而迁入或迁出某个城市;另一方面,也对具有较高税率的其它国家的资本具有“吸引力”。后一点能够解释欧盟国家――尤其是德国――何以一直使用欺诈手段要求整个欧盟实现统一税率,因为这种制度可以终结欧洲内部的税收竞争,从而使它们可以继续奉行那种已经证明产生了巨大破坏作用的高税率。

瑞士的税收制度安排反映了其三层政治体系:联邦,26个州,大约3000个市镇。各级政府都可以征税。然而,这三级政府的征税权都受到宪法的限制。宪法对税权做了详尽的安排,使联邦、州和市镇互不干扰,纳税人也不会承担过多税负。

联邦最初并不能征收直接税。不过,1930年代的经济危机和第二次世界大战导致联邦财政需要增加,联邦开征了所得与净财产税,又征税了利润税和资本税。自那之后,这些税一直保留下来。在前面提到的三级政治单位中,迄今为止,联邦征收的直接税数额是最少的(90年代的时候在7%到8%之间)。总的国家财政收入中,联邦得到了大约30%。

联邦只能征收联邦宪法明确规定的税种。只有相当少的几个税种,是宪法规定只有联邦能够征收的。这就是说,各州有更广阔的余地安排其税收收入。根据联邦宪法,26个州是(尽管有一定保留)拥有主权的州,被授予了征税权和税务主权(taxation powers and tax sovereignty)。本质上,各州可以自由决定征收哪种税,只要联邦宪法没有明文禁止即可。举例来说,很多州近年举行公民投票,取消了对直系亲属的遗产税,从而增加了这些州作为富人居住地的吸引力。

各市镇则只能在其所在州授权的框架范围内征税。不过,这些市镇也得到了相当大份额的所得与财产税。在这里,我们现在谈论的不是原初意义上的主权,而是引申出或授予的税务主权。尽管如此,这并没有改变下面的事实:它们确实也享有真正的税务主权,这种主权,是除联邦和州的税务主权之外,整个瑞士税收制度图景中的又一个关键性组成部分。市镇之所以有自己的征税权,是因为,作为社会结构中自主的、自我治理的实体,它们确实扮演着一种非常重要的角色。除了自然而然地归属于它们的作为地方社区生活的行政管理者的责任之外,在很大程度上,市镇还被授予了种种在别的国家只能由中央政府行使的权力,比如基础学校教育体系、社会福利和公共卫生服务。即使市镇在履行这些责任时要接受州的监督,并从州获得财政帮助,但承担这些责任所需要的成本,基本上要由市镇自己来筹措。因此,就需要在分配财源的时候让市镇也参与进来。这也就是说,与市镇所享有的职能上的自治相适应,它们也要享有财政上的独立性。

尽管瑞士的税收联邦制度受到《州与市镇直接税协调法》(Cantonal and Communal Direct Tax Harmonisation Law)的限制,但该法只涉及到税基评估和税款征收的基本原则。

瑞士征收的税分为两大类:一类是所得与财产税,另一类是货物税、资产税和支出税。联邦、州和市镇都征收这两大类税的每一种。

联邦税

 
所得税,直接税

・ 所得税
・ 利润税
・ 代扣所得税
・ 军事及社区服务豁免税
・ 印花税 货物税

・ 附加值税
・ 烟草税
・ 啤酒税
・ 酒税
・ 石油/燃料税
・ 机动车辆税
・ 关税


州税

 
所得税、净财产税及其它税
・ 所得与净财产税
・ 人头税、直接税、户税
・ 净利润税与资本税
・ 遗产与馈赠税
・ 房产销售资本所得税
・ 契税
・ 房产税
・ 博彩奖金税
 所有权税与支出税

・ 机动车辆税
・ 养狗牌照费
・ 娱乐税
・ 印花税
・ 广告招贴税
・ 自来水税
・ 杂税


市镇税

 
所得税、净财产税与其它税种
 
・ 所得与净财产税
・ 人头税、直接税、户税
・ 净利润税与资本税
・ 继承与馈赠税
・ 房产销售资本所得税
・ 契税
・ 房产税
・ 博彩奖金税
・ 各种交易税
 所有权税与开支税


・ 养狗牌照费
・ 娱乐税
・ 杂税

资料来源:州际税收宣言委员会税收信息办公室(Tax information office of the Intercantonal Commission for Tax Declarations, Berne 2001)。

并不是说政客是“坏人”[……]问题出在整个政治活动中的约束和内在机制上。到了今天,我们恐怕应当明白,历史已经证明,这些机制对于无数民众来说是灾难性的,甚至对于整个人类来说,都是致命的。

――罗朗・巴德尔(Roland Baader):《被欺骗的一代》,格雷弗尔芬,1999年, 第37页。

8. 联邦制与民主制

在联邦制国家,对多数原则的限定其实是由围绕民众进行的竞争而组成。另一方面,联邦制原则也确实能够通过创造出一些影响我们生活的领域,创造出一些容易理解的功能,而使民主制的的基本原则得到巩固强化。而不同层面的民主参与及地区政府之间的竞争,又至少在一定程度上能够中和多数原则的反自由主义、偏于中央集权及社会主义的倾向。

瑞士政治制度成功的基础,主要不在于直接民主制原则,而在于直接民主制与非中心的、竞争性决策和税收单位的结合。国家的小巧紧凑也提高了国家承担的责任与国家的开支、税收之间关系的透明度。所有那些使用基础设施、纳税、投票的人,都不断地呼吁增加这种透明度。那些在政治世界上承担责任的人,也时刻都准备接受其公民的直接监督审查。不过,尽管直接民主制与竞争性税务主权结合在一起,能够阻止政府开支在经济中所占比例长期持续上升,但这种安排对于自由化及解除管制计划,也会产生同样的阻碍作用。在瑞士非中心的、直接民主的制度下,不可能进行激进的自由主义经济改革:这些改革计划会受到来自各个阵营、出于各种各样动机的反对人士的大联合之妨碍。

从根本上说,自决和共同决定(Self-determination and co-determination)是相同的、可以并存的问题解决程序。不过,从自由至上主义的角度看,在这两者之间,自决显然更为可取。共同决定至多也就只能占据次要位置,因为我们一般都有过属于少数从而遭受他人压制的经历。多数能够从它投票选择的解决方案中受益,只有认识到这一点,我们才有可能避免听任个人自治的沦丧。从这个角度看,在民主制与多数的幸福感觉之间,也许真的存在某种相关性。但我们如何能够比较、平衡多数的幸福感觉与那些在投票中总是被人超出的少数的感觉呢?那种向大多数人提供了“幸福”的社会,正是让自决范围最大化的社会。

仍然有待解决的是确定那些通过集体性的、可强制执行的规范来解决确实比较有益的问题的范围。这样的问题的数量一直在减少。那些竭力地运用具有普遍约束力的强制措施的人肯定会相信,自己所做的事情是正确的。但他必须提供证据来证明,他的这种行动方针确实适于找到对于整个人口来说最佳的解决方案。有些东西是“流行的”或“出于善良愿望”,但仅这样的理由是不够充分的。未来恐怕越来越难以提供证据证明,强制性的立法规范、政治性的方案和项目,确实是必要的、能够长期顺畅地运行、高效率且能有资金保障。

在全球成为一个网络从而高度复杂的社会中,需要个别地、短期地、“量体裁衣”式解决方案的问题之比例,恰恰在急剧地提高,而那些需要比较抽象的、具有普遍约束力的、长期的强制性解决方案的问题的比例,却在大幅度下降。这是技术和文明发展的结果,而与意识形态和政党政治没有多大关系。因此,未来,如果授权通过私人自治――而不是按照多数原则运行的民主制――来承担起制订那些管理我们的社会的规范的任务,将会更为有益。不过,这种做法要能成为一种可信的、高效率的、有资金保障的做法,国家就必须只限于制订少数不变的、具有普遍约束力、并能被人普遍理解的原则。毕竟,这并不是对于国家的责任及国家的开支施加严厉限制,而是对受民粹主义控制的多数及大众运动造成的国家责任和开支不受约束的、持续过分的扩张施加限制而已,这种扩张最终可能会导致瑞士政治制度的崩溃。
 一个实行联邦制的自我管理的社会,将会被种种基于道德和良心的情感团结为一体,这样的社会自然截然不同于依靠发布命令和层级式管理的社会,在后一种社会中,盛行的是死板的、像机器一样的情感。

――阿道夫・加塞尔(Adolf Gasser):《作为欧洲救星的市镇自由》,巴塞尔,1947年, 第174页。


9. 联邦制与市镇自治:重温阿道夫・加塞尔

瑞士的联邦制是一个分为三层的体系。在有关联邦制的讨论中,几乎无人提及最低一级治理单位,即市镇当局。然而,任何人,如果要认真研究“联邦制”和“从下原则”,他就必须将市镇自治包括在那种制度安排中。公共精神和公民美德只有在地方背景中才能真正地发挥出其全部优点;只有在责任与开支之间的关系能为人们清楚看到的时候,人们才有可能监督该机构及其人员所行使之权力。直接民主制度要能正常运转,必须具备某些特定的前提条件。只有非中心的联邦制和市镇自治能够满足这一条件,因为,只有在这些架构中,公民的真正的要求和利益才能得到有效的表达。

在第二次世界大期间,瑞士历史学家阿道夫・加塞尔撰写了一本权威性的、开创性的著作,论证了,“市镇自由乃是欧洲的救星”。加塞尔以机智的论证、真正的语言天分提出了自己的核心论点:民主政体,只有在具有联邦制的结构、只有在市镇享有广泛的、获得保障的立法自治权的情况下,才有可能维续下去。加塞尔写道,“自由主义的民族国家政体的崩溃,纯粹是与内部政治有关的因素所致,而非源于与外部政治有关的因素。更准确地说,民主制度的失败,毫无例外都是发生在那些民众自远古时代以来就一直享有政治自由的国家。由于没有一个国家成功地实现自由与秩序的有机结合,社会与政治方面的分歧会不可避免地表现出来,从而使得民主制度的成功发展成为不可能。”(Gasser, 《市镇自由》(Gemeindefreiheit), p. 8)

加塞尔所理解的自由与秩序,乃是一种建立在市镇自由基础上、并以其为依托的政治和社会体制。市镇自由的意思就是个人自愿进行社会合作和分工。公民在塑造社会的过程中发挥作用的愿望,及在小范围内承担一份责任的愿望,也是至关重要的。历史证明,那些继承了源远流长的地方自治制度的国家,能够抵制作为专制主义之表现形态的君主集权制和官僚集权制,也能抵制右翼和左翼的极权主义。根据加塞尔的研究,这一类“古老的自由”国家包括大不列颠、美国、北欧国家、荷兰和瑞士。

这枚硬币的另一面则是欧洲大陆上的西班牙、法国、意大利和德国等国建立的“自由化的权威主义国家”(liberalised authoritarian states)。“欧洲大陆各大国始终深深地浸透着行政机构下达命令而人民服从的原则,因而也渗透着权力精神。[……] 因此,意大利、西班牙―葡萄牙、法国、德国近代建立起来的国家,也都无一例外是自上而下地形成的。结果,各个社会阶层是由行政命令和权力机构完全机械地凑在一起而形成国家的统一;这些阶层没有获得机会,在其清晰界定的地方领域中,对于实现国家的繁荣通力作出自我承担责任的贡献,也没有机会做到政治上的彼此信任。” (同上, p. 103).

“什么构成一个国家,对这个问题的解释,那些没有市镇自由的国家,与那些享有市镇自由的国家,给出的回答是截然不同的。在后一种国家,政府体系是建立起人们普遍地要求进行自我治理的愿望的基础上的,而前一类国家的政府的基础却是要求人们普遍地臣属于官僚机构。”加塞尔认为,因此,“将权威主义/中央集权国家的政治社会分歧与市镇自治/联邦制国家的政治社会分歧相提并论,从根本上说就是错误的。那些有可能使人们――尤其是在具备自由政体的国家――对于层级制的官僚体系发挥影响力的领域产生憎恨之情的种种东西,通常都会发现,如果植根于实行广泛地方自治的土壤中,很大程度上就能够得到一种道德的反作用力的调和。”(同上,p.181)

加塞尔最为关注的一个核心问题是民主制度与市镇自治的互相依赖关系,他认为,这是建立一种可以实现长治久安的国家制度的前提条件。“共享自由的团契感(a sense of community in freedom)只可能在在某种国家组织具有明晰而简单的结构的社会中生存下来,在这样的社会中,人们彼此相识,他不仅可以根据自己选择出来的的人和政府官员的党派、也可以根据这些人的能力、更重要的是根据这些人的性格,对其作出评估。一个这种性质的‘公民论坛’,只有借助自愿的市镇的自治才能形成,而这样的公共论坛能让不同的意见和特殊利益互相角力,以确保达成一种合情合理的平衡。” (同上,p. 166及以后).
 
加塞尔所描绘的1945年后的新欧洲的远景,对于今天的重要意义似乎比以往任何时候都更大。“一个社会,只有当它同时也成为一个奉行地方自治原则、建立具有生命力的自治的社会的时候,才有可能成为一个实行普遍而真正的民主制度的社会。欧洲的公民必须着手将集中治理的国家权力,从他们所实行的官僚层级制度、因而也就是从行政命令―服从的原则中解放出来,自下而上地重建国家权力。”加塞尔提出下面的办法,来自下而上地重建国家、且保证这一过程取得成功:“在组建地区政府的官僚机构时,必须毫不迟疑地坚决放弃干预某些市镇行政事务的企图。如果企图进行干预,由此而形成的部分自治,最终必然会由于将越来越多的责任被指派给市镇之外的政府机构,从而使市镇逐渐堕落成某种“变质的市镇”(pouvoir communal)。也必须确保市镇的权力不受其相应立法机构的干预。为做到这一点,至关重要的是确保这些市镇必须承担起决定自己预算的全部责任,而这种完全的自治本身就能对其施加充分的自我约束。除非市镇自己能够承担起自己广泛的财政责任,否则,不可能希望一种具有生命力的自治能够发育成长起来,也不可能指望在共同体内部能形成任何共通的道德感。”(同上,p. 199).

尽管如此,加塞尔也承认,“拨乱反正的战略”会遭遇到很多难以克服的障碍。“有些地方,长期以来人们习惯了某种中央集权的官僚层级制度,在这些地方,要求赋予市镇以更大自治权的呼声,肯定特别不受欢迎[……]但如果政府并不准备从上面要求人民有条不紊地处理这个过程,并手把手地指导他们,那就不应当企图对人民进行再教育。因为,自上而下的设想本身,只有借助一个强有力的、稳固的政府才能够做到。”(同上,p. 204)当然,我们仍然需要搞清楚,加塞尔所暗示的那种做法是否有道理,也就是说,“自下而上”的压力是否真的不能促使发生变革?

“归根到底,走出权威主义国家、抛弃行政命令―服从原则的过程――这是实行真正的市镇自治过程的基础――要求我们对于法律作出全新的阐释。更准确地说,国家不再被认为是所有立法的源泉;相反,我们必须要认识到,国家的各个法定组成部分,也是其自己独立的法律的创制者,就像欧洲早期和中世纪的人们对法律体系所形成的那种认识:法律首先来自于个人、家庭和社区,然后,才出自于地区和省。在任何情况下,我们都不能仅仅满足于建立一个整全的联邦,而不关心发育广泛的市镇自治,只有这种自治能够为保护联邦制提供坚实的法律基础。”(Ibid, p. 205)
人们会提出一个疑问:在一个服务与信息社会中,光有市镇自治和民主制度是否真的就够了?因为这样的社会具有高度的流动性、复杂的劳动分工和互相依赖性。毕竟,小规模的、民主的政治单位和市镇自治,难道不是更多地植根于今天几乎很难再见到的静态的、乡村/农业的小镇社会?加塞尔却不这么看,最重要的是他清楚地认识到了市镇自治作为社会体系和福利国家政治制度中的一种反制力量的作用,因为,只有在公民们容易搞清楚、在与自己的生活休戚相关的情况下,公民才能够获得“人们常说的那种政治洞察力和区别轻重缓急的能力[……]只有在这里,在自由的土壤中,才有可能使那种对于共同体的信任得到发育壮大,而正是对于共同体的不信任,经常使得人们滋生出了对于极权主义和无政府状态的狂热。”(《市镇自由与欧洲的未来》(Gemeindefreiheit und Zukunft Europas), p. 463)。一个日益复杂、高度专业化的社会和经济,只有按照非中心的,归根到底是按照地方决策的原则,才能正常运转。只有这样,个人才能发挥主动性,才愿意承担责任。这样的制度有利于推动政治上的非中心解决方案,它也是市镇和私人自治日见重要的标志。

预期之最高程度的藕合,唯有通过对于被保护之领域的界分来实现。

――弗里德里希・奥古斯特・冯・哈耶克(Hayek)
引自格尔德・哈伯曼编(Gerd Habermann) 《哈耶克文摘》, 图恩,1999年,第66页。


10. 联邦制与少数

经常有人声称,中央集权结构对少数(种族的、语言的、文化的和宗教的)的保护比联邦制、非中心的结构更为有效,因为,中央政府拥有充分的财政和法律手段来进行干预,可以征税、可以发放补贴。但瑞士的经验却证明了,少数如果生活在较小的、竞争性的政治结构中,会有更好的机遇,在这样社会中,互相交叉的少数和多数共存,而这反过来使少数可以借助改变结盟策略而互相提供支持。那些在联邦层面上属于少数的人,到了州和市镇层面,则成了多数,因而各种各样的少数大体上可以避免产生自己受压迫、受歧视的感觉。瑞士的联邦制形成了这样一种局面:所有的公民都同时既属于多数,也属于少数,这就使得社会的紧张与冲突更容易化解。中央集权政府则在各个层面都会倾向于使用暴力来同化少数,或者至少是确定他们的身份、设定边界线、以形成种族同一的地区。中央政府确实可能支付补贴;但这些补贴却会使少数依赖这些施舍者,从而减少了少数自己独立地决定自己前景的可能性。互相交叉的异质的群体之间的竞争,可能不是解决所有问题的最佳办法。但从中长期来看,它确实为那些热心公共事务者和参与其事者提供了学习的机会、也提供了最佳的发展机遇。

政治边界经常是战争的产物,标志着权力斗争过程的结果。所谓的“自然边界”也多有任意之处,因为人们经常会愿意定居在一条河或一个关口的两侧,这样可以利用交通优势做生意。作为一个国家,瑞士就是很典型的,有些边界是自然形成的,也有一些是历史地形成的。生活在横跨边界的聚居区的人会发现,在发生战事之时,他们面临很大的压力。假如他们生活的这两个国家彼此开战,他们不得不面对一个无法解决的两难困境。他们应当向谁效忠?是他们的语言族群还是国家?假如他们选择了语言族群,他们就会被本国公民视为叛徒;假如他们选择效忠于所在的国家,他们又背叛了跟自己同文同种的同胞。结果,不管怎样,他们都变成了一个不确定的因素,一个不受欢迎的群体,他们因此将会遭到歧视,其他人总是希望强迫他们同化,从而消灭他们。这就是过去200多年间少数民族的经历,这个时期充满了民族主义的颠狂和民族战争的灾难。

尽管民族战争并没有随着欧洲大陆及全球范围的经济联系的密切而完全消失,但这样的冲突更多地只是过去那种政治的残余而已。我们可以满怀希望地说,民族国家之间彼此战乱不息的时代已经结束了,下一个世纪将会是一个国家间货物和服务广泛交流的时代。在和平时期,治理少数民族的政策的立足点将会更有利于少数民族, 因为对于一个国家来说,其境内存在一个掌握邻国和贸易伙伴之语言的少数民族,其实是一件好事。少数民族不再需要政府来保护自己免受民族主义的威胁,也不需要因为自己处于劣势而要求政府予以补偿。更为重要的是允许他们作为这个国家开明自利的民众中的组成部分,去创造经济效益,并让整个国家从中受益。现在,能说两种语言,不再是一种给自己带来危险的因素了,反而成为一个带来好运的因素。

少数民族确实一直得避免被同化的威胁。对于少数民族的支持,多数民族至多也就是觉得是一种必要的恶,多数的让步,也是在面对国际社会根据国际法施加的压力而作出的。心怀叵测者始终只看到少数民族的存在带来成本的一面,而从来没有认识到,我们现在讨论的问题,不仅仅是将政治上的风险降低到最小程度的问题,也是需要将机会最大化的问题。越是纯粹地坚持经济的思考,而放弃政治的/民族主义的思考方式,对于少数民族越有利。这里,我们只需要考察一下瑞士说意大利语的少数民族聚居的蒂西诺州(Ticino)的经验就够了,该州人口占瑞士总人口的10%。上个世纪,蒂西诺州是最穷的州之一。不过,由于与意大利北部保持着密切的经济联系,由于从说德语的瑞士其他地区和德国迁移来的移民的加入,现在,该州已经成为一个重要的经济区,成为全国经济发展的积极因素。当然,考虑到这个问题的复杂性,任何试图将少数民族带来的优势和劣势予以量化的努力,都是大成疑问的。尽管如此,人们经常强调的,确实只是少数民族带来的劣势,对此强调得太过分了。

少数民族也经常成为自己的种族理想的牺牲品,他们决心在置身多数民族中间时保持本民族的同质性和“纯洁性”,他们经常冒着风险竭力地向外界主张这种同质的理想。即使人们可能会对这种态度有一些同情,但也不可能认为这是他们维持自己生存的最佳策略。对他们来说,最佳策略是采取一种介于适应和维护自身同质性中间的立场,从而为自己创造出一种持久的“双赢”格局。

乍一看,同质、种族与语言划一及中央集权,会比异质的多元主义更容易取得经济的成功增长。然而,历史和经验证据却并没有证实这一看法,或者至少不能总是证实这一看法,而且,获得证实的可能性越来越小。在一个全球化日益发展的世界上,多样化、种族混杂、制度交叉和非中心制度在经济方面的价值,才刚刚被人发现。异质的种种小群体要比同质的群体更积极地利用其优势。那些在这方面已经具有丰富经验的国家,应当让其它国家分享这些经验,不过,也不要过于专横,把自己看成是不容置疑的榜样。
然而,逐渐地适应那种对其民众施加全面控制的国家,最终将会消灭一切创造精神;人们会指望国家提供一切。其结果将是发生权力的转移,人们要求国家提供一切,这些负担最终却会落在自己肩上。

――雅各布・布克哈特(Jacob Burckhardt):《世界史观察》, 巴塞尔,1905年。


11. 概括:从复杂性中寻找活力

非中心性、多样化、混杂、竞争、灵活的合作,坦率而不是世故,解除管制而不是统一管制政策――所有这些,都将使未来的政治制度具有学习和适应的能力。在组织和维护必要的政治秩序的时候,只要军事和经济力量造成的威胁不是迫在眉睫,那么使政治结构倾向于较小单位的制度安排,将会被证明具有某种切实的优势。

在宪法所规定的限度之内,决策能够、并且应当通过直接民主手段作出。这尤其适用于决定税收问题。让人民直接地参与决定的事务应当尽可能地多,而例外情况应当尽可能地减少。同样,应当最大程度地让人民直接参与监督政府的开支。透明的的财政、税收政策,将会在国家组织的各个层面,在政府的责任、开支与税收负担之间建立起政治上的纽带。所谓的“退出权”,即“用脚投票或用搬家车投票”的可能性,将可以用来抵制对高收入和富人过度征敛的做法。

民主制度越直接,税收与国家提供的服务之间的关系越能被人清楚地看到,因而也越有可能成为政治辩论的主题,因为这样能使人们对征税的政府与提供服务的政府进行直接的对比。因而,承担责任的纳税人与负责任的公民就合为一人。这样的人将会批评地监督他选出来的政府所提供之服务的价格/性能比,同时,也会要求政府节约资金、提高透明度,并对任何不充足的供应作出及时反应。一人一票进行的投票,只有在每个人都可以对热心公共事务的各方当事人进行比较的时候,才能正常运转。

从自由主义的立场看,这样一种“大杂烩”的政治和财政结构所导致的结果,当然不会处处合乎理想。尽管如此,我们将看到,会形成一个测试中心,一个由不同的政治观念和税率构成的市场,在这个测试中心和市场上,前面提到的“用脚投票”(或用搬家车投票)的权利,在地区政府越小的地方,越显得合情合理。在“面对面”的团体中表现出来的团结一致,不会因为第三方而被牺牲,也不会在互不相识的大社会中被牺牲。

所谓的“冲向底线的比赛”,即出现零税负和零绩效国家的危险,永远不会变成现实,这特别是因为,各地政府间的竞争也会让人们进行比较。任何政府,只要能够提供更好的公共基础设施,因而能够提高集体生活质量,那它就完全有希望得到纳税人的支持。但至关重要的一点是要防止出现大众普遍养成“搭便车”的心理。根深蒂固的开支、收益与官僚机构的成本之间的透明的关系,再加上预算约束,这些都是将税务主权授予纳税人所必需具备的前提条件。如果我们不希望摧毁即使面临供应短缺、也依然存在于人们中间的团结一致的意愿,那就必须充分地考虑下面的原则:基础设施必须要由那些在市镇层面上使用它们的人来掏钱。

在具备较高程度的市镇自治和较高程度的地区自治(在欧洲层面上则是民族国家自治)的地方,我们也不得不承担一种风险,可能会出现形形色色的明显“不具有自由主义色彩”试验,国家提供的服务也可能会出现短缺。但是,一旦出现了一般人都不能容忍的侵犯人权的事情,这种试验就不容继续进行了。对于这类试验,需要一种超越于地方和地区层面之上的制裁制度。

我们也不应否认下面的事实:在追求自由主义目标的时候,标准化、划一化和中央集权也能够带来“更多的自由”,尤其是在这些方面落后的地区。但是,集权化也有一种危险:这种做法也能将理论上和政治上的错误认识变成普遍的标准。考虑到自由的内涵和学习能力与高度集中的体系之间的这种关系,大量微小的、非中心的且处于互相竞争状态的错误认识,从长远来说,会更有效率,不管是对内、对外,都会较少危险。


12. 十四个研究课题

“联邦主义”与“从下原则”这样比较含糊的概念,需要用“非中心制度”这样明确的概念予以进一步澄清。

按照自由主义者的理解,联邦制乃是一种介于自治与中央集权制度之间的解决政治问题的程序,但它一般都将非中心的重点放在构成联邦的州的自治权上。

从下原则要求,集体的问题应当在尽可能低的层级解决。由于该原则并没有对如何理解每一个案中什么是“可能的”规定明确的标准,因而,对于中央集权制和非集权制,它其实是中立的,而在实践中,它甚至允许更大程度的中央集权。

从下原则必须以以下方式予以更精确的界定、并使之更为激进:根据这一原则,如果一个问题,已经不再充分地适合于在中央层次上解决或筹集资金,那就应将权力、责任和资金 交回给自治程度最高的行政层面或私人自主治理的层面。

必须重新探讨市镇保持自治地位对于确保政治透明度的根本意义。政治和财政权力不能像在权力下放时那样按照科层等级制自上而下地授予,相反,这些权力应当由小单位自下而上地转移,并由其小心地掌握。

一人一票制度,只有在每个人都可以对热心公共事务的各方当事人进行比较、鉴别的情况下,才能正常运转。

如果没有地方当局的参与就决定税收,是不能征税的。任何人,如果不能决定他或她应纳税的数量及税款使用的目的,就可不纳税。“没有代表不纳税”。

一个地区政府,如果靠“上面”的拨款维持生存,比如靠中央政府拨款,那它在很大程度上就是依赖性的,是容易变质的。

没有征税权就没有政府的权力。地区政府的全面自治与其资金、财政的自治有非常密切的关系。任何不能自己征税的政府,都不能实现真正的自治。任何希望进行统治(既从行政方面、也从立法方面)、并依靠出于社会和政治目的而对资源进行再分配、依靠提供公共服务来获取政治声望之好处的政府,也必然得获得相应的成本,那就是征税。“没有税收就没有代表”。

除非能够在政府的财政开支、责任及提供资金的实体之间建立起透明度,否则,在民主制度中,是不可能对公共财政进行合理的重组的。

各国政府与国内各地政府间的收入和成本如果拉平,会不利于竞争和透明度,不应当将这作为一项政策方针。因为,这种政策会导致那些节俭的、反应敏捷的政府受到惩罚,而那些不负责任的、乱花钱的政府却受到奖励。

要实现联邦制、非中心的政治和社会宪章背后的目标,需要采取一整套实行私有化、限制权力、权力下放、解除管制的策略。

非中心的结构不是先验地优于中央集权的结构。但这种结构确实使试验和比较成为可能,为“不同地方当局(市政当局、行政区/州、民族国家)间的竞争”留出了余地,因而,它们是灵活的,能够学习,能够调整。简而言之,它们体现了对于一个急剧变革的时代而言至关重要的品质。

在一个全球化日益增长的世界上,多样化、种族融合、机构交叉及非中心化的经济和政治价值,还只是刚刚被恰当发现。

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