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  SARS危机与治道变革   
SARS危机与治道变革
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SARS危机与治道变革

 

毛寿龙

 

改革开放20多年来,中国政府的治理之道发生了很大的变化,政府职能得到了迅速的转变,开始逐渐适应市场经济的需要;政府行为日益法制化,开始依靠法律规则来施政;政府权力日益分散到经济、社会、和基层政治领域,自主治理的市民社会结构正在逐步发育;政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化,人事任命的个人长官意志逐渐淡化;政府运作逐渐透明化,12bet,秘密行政逐渐转变为透明行政,公民的知情权逐渐得到了认可、重视和尊重;政府与公民的权利意识逐渐凸现,12bet,新闻媒体逐渐发挥独立报道的作用,而不再仅仅是宣传工具。在这一治道变革背景条件下,自2002年秋冬之交开始开始,中国高层政治权力首次实现制度化交替,2003年春新一届政府正式执政,恰逢中国加入世贸一年之后的发展效应逐步放大,整个中国经济进入一个新的高速发展时期,中国社会到处充满了活力,虽然有各种各样的问题,但新一届政府踌躇满志,12博网址,先制定各项工作的制度安排,然后开始针对性地逐项展开具体的工作。

但不曾想,就在这一过程中,突如其来的灾变出现了,在已经享受了20多年持续增长、刚刚开始过上比较富裕体面生活的在中国大地上开始出现一种全新的传染病:非典型肺炎(SARS)。该病具有极强的传染性,而且致死率在3%-15%之间,50岁以上的死亡率达到50%。

此病最早在200211月在广东发生,然后在广东全省蔓延,并迅速传播到香港、台湾、越南、新加坡、加拿大和美国等地,在内地则也很快传播。北京200331日出现第一个病例,327日北京被世界卫生组织确定为疫区,47日北京市内部动员,411日北京正式总动员,412日国务院各个部委发出联合通知,要求做好防治SARS工作,420日卫生部长和北京市市长因工作不力以及瞒报疫情而免职,而与此同时北京的疫情已经达到十分严重的地步,成为全世界受灾最严重的地区。423日,全国各地除了个别省份,都报告发现病例。局部性的传染病终于成为全国性的传染病。但自此开始,抗击SARS的行动也从局部的行动,转变为高度动员的全国性的爱国卫生运动:医院全面实施严格的感染控制措施,一旦发现敏感的SARS病例或者疑似病例,立即隔离、诊断并治疗,并对密切接触者采取严格的隔离措施,对流动人口过程实施严密监控,全体公民防疫警惕性迅速提高,多打电话不见面,人员流动迅速减少,高危人群如中小学停课,大学实行严密的封闭式管理,高危场所如娱乐、餐饮和体育场馆几乎无人问津,正式关闭。整个中国处于相互隔离状态,到六月上旬,局面得到基本控制,全国首次出现零发病日,估计到六月下旬病人大批出院,若不出意外,七月底就可以完全恢复正常了。

SARS危机马上要过去了,人们在心定之后都不禁反思:SARS为什么会爆发呢?在初始阶段为什么会失控,后来又得到了控制呢?SARS危机暴露了什么问题?为了更有效地控制SARS类的公共问题危机,中国政府应该进行什么变化?SARS危机对中国政府已经促成了什么样的变化?

本文认为,SARS危机的爆发和初始阶段的失控,有各种各样的原因,但与中国政府公共政策没有及时到位、中国政府恰恰处于治道变革的关键时刻有密切的关系;SARS危机暴露了中国政府治道变革多方面的问题,同时也指明了中国政府治道变革进一步发展的方向,当然在有效防控SARS的过程中实际上也已经使得中国政府的治道在很多方面取得了突破性的进展。

 

一、有效公共政策缺位导致SARS危机未能及时控制

 

从公共政策的角度来看,SARS的爆发与广泛传播,12博网址有很多方面的原因,但与SARS危机作为政策问题没有及时定位密切相关:

SARS是一种未知的疾病,卫生部门和医疗系统需要掌握足够的信息后才能了解新传染病的特征,确定新传染病的爆发模式,这需要一定的时间。这是技术原因。

SARS病例出现之后,卫生医疗体系为高度集权但四分五裂的行政官僚系统所分割,传染病疫情信息收集、发布和通告系统运作不畅,使得决策缺乏准确的疫情信息;各个医学研究单位相互之间因各自为政和部门利益作怪而相互封锁科研信息,垄断宝贵的病毒样本资源,致使SARS作为一种新的传染病,在国内没有得到及时认识。一直等到了传染病传播到国外,国外的医疗机构进行了研究之后才知道是一种新的传染病,由变异的冠状病毒引起。这是医疗体制行政化各自为政的原因。

改革开放20多年里,中国医疗卫生系统实施市场化改革,传染病防疫等公共卫生体系发展不健全,公共财政投入不足,不及国际平均水平,甚至低于很多发展中国家,以防疫养防疫,在传染病治疗方面,只有肺结核在90年代初开始实施免费医疗,所需费用由地方财政支付。公共医疗体制等方面的社会发展跟不上经济发展水平,使得政府和社会难以及时掌握传染病发生、传播的情况,而一旦发现疫情,不仅很难在一开始就把专业化的卫生系统作为政策执行的有效工具,并且因缺乏免费治疗传染病的机制,一旦个人因费用原因没有及时诊治,很容易扩散。这是公共财政投入缺位的原因。

SARS危机真正进入中国的公共政策议程,其渠道不是国内自下而上的信息传播渠道,而是先出口然后通过国际反应到达高层。在2003年春节期间,传染病从广东传播到香港、台湾、新加坡,尤其是加拿大和美国等地之后,广东神秘的传染病终于引起了国际社会的广泛注意。3月底世界卫生组织介入,4月初国际劳工组织官员在自香港到北京的飞机上发病,到北京很快病逝。尽管北京市长和卫生部长信誓旦旦宣布,北京只有少数输入型病例,已经得到有效控制,到北京旅游、购物和进行商务活动,是安全的,但这些话并没有人相信,大家都认为是在撒谎。于是,各国政府和外国公司纷纷取消北京会议和旅游,并且要求本国公民和留学生回国,非必要的使馆人员也被遣送回国等等,这一切使得SARS危机演变成了变相的国际“制裁”。这是高度集权体制对需要层层上报过滤的国内政策信息不敏感但对能够直接到达高层的国际信息敏感的原因。

在国际变相“制裁”的压力之下,与此同时政府也了解到,广东的疫情正在二次爆发,北京的疫情实际上也不容乐观,中国各级政府也终于认识到了SARS危机的严重性,开始把抗击SARS当作重中之重。这一转变过程花费了大约半个月的时间,到420日之后,才一改过去内外有别、外松内紧的做法,开始每天一次,向全世界如实报告全国各地的疫情,卫生部还向全国各地派出督查组,一旦发现瞒报,立即处理。423日,防治SARS型肺炎指挥部,统一指挥、协调全国SARS型肺炎的防治工作。国务院副总理吴仪任总指挥,国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥,国务院财政部还建立了非典型型肺炎(SARS)防治基金。到此为止,政府职能实现转变,从经济工作转移到提供公共服务,解决公共问题,管理公共事务上来。SARS危机作为政策问题得到了明确定位(虽然是有些过分的),而此前没有把这个问题当作核心工作,继续举办广交会、上海的车展会,不仅经济效果不好,而且还为SARS的进一步蔓延创造了条件:全国各地不得不投入大量的人力、物力来排查参与广交会和上海车展会的人是否得了SARS,一旦发现疫情,立即实行严密的隔离措施,就是其后遗症。花费了20多天的时间才调整工作重点和工作方法,这可以看出,表面上反应快、动作协调的高度集权的行政体制,实际上不仅反应慢,而且动作难以协调。缓慢的行政反应,往往失去了控制疫情的最佳时机,这宝贵的20多天,恰恰是北京和各地疫情快速恶化的时期。

亡羊补牢,尤未晚矣,即使错过了最佳时机,只要能够明确界定问题的性质及其严重性,在各种政策问题上的优先次序,也可以为控制问题、解决问题打下良好的基础。

但祸不单行,有效公共政策的缺位不仅仅表现在政策问题确定上,还表现在有效政策手段的缺位上:

从公共政策方案的选择角度来看,面对一个公共问题,政府可以选择的手段有很多。一般来说,一类是间接的政策手段,如要求、诱导和恳求公民、社会组织、国家单位和机关等,如通过各种途径,告诉公民勤洗手、保持良好的工作习惯,做好消毒工作,保持居室透风,不去或者少去公共场所,取消长途旅行计划,一旦发现SARS症状,去医院就诊,并及时采取措施,保持心理的稳定等。还有就是直接提供信息,给社会各界和公民,提供各方面的信息,尤其是有关疫情的信息。

在这一方面,政府在很多方面做了很好的工作,但在疫情信息的提供方面有很大的缺陷。在早期阶段,政府害怕社会会恐慌,没有及时发出有关疫情的真实信息,也没有让新闻媒体及时报道有关信息,更没有允许形成一个自由的公共讨论空间,多中心收集、加工、发布、讨论、分析、交流各种各样的信息,从而让整个社会各个方面能够明确地了解疫情的性质和严重程度,并根据自己的情况及时采取措施。作为一个可能导致国际影响的传染病,也没有及时向国际组织传播疫情信息,反而反复强调,全国各地疫情得到了有效控制,旅行和商务活动都是安全的,北京市世界上最安全的地区,广交会没有任何问题,期间没有任何人感染,最终导致整个社会和各级政府对突如其来的灾难缺乏准备,最终也使得好不容易建立起来的良好的国际形象受到严重的损害。

420日以后,中国政府痛改前非,决定所有的医院,包括军队医院都对SARS病例进行报告,政府统计SARS病例完全公开和透明的。这是正确的,不过这些信息是通过高度集权的自下而上的行政体制层层收集的,虽然通过严格的行政处罚机制,短时间收集了疫情信息,但这样的信息太简单,只能说满足了国际组织了解宏观疫情信息的需要,但对疫区的老百姓来说,了解宏观真实疫情是非常重要的,但更重要的是要了解能够指导个人行为的疫情信息,比如在疫区什么地方有什么疫情,严重等级是多少,何时确定为隔离区,疫情何时降级或者解除,每一个人需要采取什么样的措施,有疫情的社区需要或者可以提供什么样的服务等等。当宏观信息与微观信息相配套的时候,人们才会真正建立一种安全感,当面临宏观信息的冲击时,避免集体的恐慌,建立充分的信心,应对SARS

但是,高度集权的信息运作机制无法及时做到这一点。420日以后,政府每日通报宏观疫情,表明北京宏观疫情明显恶化,第一天从过去的37例一下子增加到339例,以后每天增加的100多人的确诊病人,加上双倍增加的疑似病人和更多的隔离观察对象,给北京市民和外来人口造成了原子弹似的冲击,民工自发停工集体外逃,大学生自发停课集体返乡。对宏观疫情来说,这是又一次全国性大面积扩散疫情的机会,也可以说是又一次控制失败。更有甚者,北京很快出现了抢购风,很多大商场的货架一天之间抢空了大半,蔬菜价格猛涨,出租车越来越少,连黑车也减少了很多,要打出租车越来越困难。这一切,与政府在提供宏观信息的同时没有提供具体的微观疫情信息是密切相关的。提供准确的宏观信息,的确有助于重新树立政府的公信力,但如果不提供配套的微观信息,或者提供微观信息不足,在从来没有直接面对真实宏观信息的中国公民来说,发生恐慌、抢购、大逃亡,是必然的事情。

从直接的政策手段来看,政府也有很多可以采取的手段,其中最重要的就是依法启动法律程序,收集疫情信息,通报疫情,并依法对疫区进行控制,依法对人力、物力等资源进行直接管制和征用。就此次SARS危机来说,中国早在1989年就制定了传染病防治法,按道理说各级政府可以直接采取法律手段,直接控制和解决此次疫情。可惜的是,此次传染病是新病种,而与此相关的很多法律规定,又不利于新病种的控制。具体表现在传染病控制权力配置不当,法律规定不清楚,政府运作还是习惯于运用行政手段等等。

20033月底之前,SARS虽然已经在一定程度上变成了全国性的问题,但其调查、控制和治疗等,还基本上是地方性的问题。在这时,如果地方拥有充分的权力,应该可以在地方层次直接控制住,可惜的是,中国是高度集权的行政国家,地方在界定公共问题,选择政策方案,确定和执行政策方案,其权力都有很大的限制。在传染病防治方面,只有国务院和卫生部可以增加新的传染病种,而国务院和卫生部不可能轻易根据地方的疫情就依法增加一种新的传染病,这使得地方政府在发现传染病之后只能参照传染病法来进行防治,其所采取的直接政策手段自然也十分有限。48日,由于疫情越来越严重,尤其是北京地区,卫生部终于将SARS列为法定传染病,该信息48日以通知形式在内部传达,414日上卫生部网站公布(标明发布的时间为411日),要求各地政府控制该疾病传染,控制措施按照传染病防治法第24条第1款执行。该款规定:“对甲类传染病病人和病原携带者,乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人,予以隔离治疗。隔离期限根据医学检查结果确定。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的,可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施。”该通知没有规定SARS是甲类传染病还是乙类传染病,但根据卫生部的权限,以及参照执行的法律条款,才能推测出此传染病是乙类传染病。该通知还要求各地每日上感染病例数字,且仅仅是一张简单的表格而已。不过,这时已经为时已晚了,广东疫情已经失控,北京地区的疫情进入了失控期的前夜,全国各地很快都出现了疫情警报。

从理论上来说,高度集权的、自上而下的政策制定和执行机制,应该说是非常高效的,但SARS事件表明,高度集权的单中心的政策制定和执行机制,即使在应付紧急事情方面,其效率也是十分低效的。因为这样的体制,一旦要集中精力来解决问题,必须整体性地高度动员,而这样的动员往往需要有一个动员适应期和解决问题的整体学习期。这样的体制,因为缺乏有效的政策手段,不仅缺乏时间效率,而且还缺乏经济效率,因为为了抗击SARS,整个中国不得不放下所有的工作,整整40多天,全力抗击SARS,不用说直接抗击支出了上百亿,间接经济损失2000多亿,其机会成本以及整个社会所付出的精神上的和心理上的成本也十分巨大。

 

二、政府治道变革未到位导致SARS危机升级

 

俗话说,不比不知道,一比吓一跳。当SARS传播到世界各地之后,各国和各地区同时面临同样的SARS问题,但疫情开始后世界各国和中国香港、台湾地区的卓越表现和中国大陆各地初期很差的表现形成了鲜明的对比。此次SARS危机,美国发现30多例输入型病例,由于各方面措施得力,没有任何进一步的传播,对旅美华人除了入境检查外也没有任何强制性隔离措施。其从容不迫与大陆地区的一片恐慌形成了鲜明对比。大陆地区则是一旦某地有输入型病例马上就会扩散性传播,人人自危,全国各地到处自我隔离,自我封闭,而且一旦发现有来自疫区的人,不管是否有症状,马上强制隔离。

这说明在中国大陆地区,SARS严重化,有时还可能是过激的反应,不仅有疾病本身实在令人恐怖的原因,更重要的还有中国政府结构本身正处于治道变革状态,而公共政策不到位,有效的公共政策难以及时出台并得到执行,正是治道变革变革过程中所出现的问题。

在治道变革过程中,中国政府传统的行之有效的手段,在20世纪50年代连全世界公认难以有效控制的黄赌毒问题都可以控制于无形之中的手段,正在逐渐失效,而现代复杂的高度分化的社会所具有的行之有效的解决公共问题的手段,才刚刚开始发育、未能成熟起来,难以像其他地区和国家那样,在SARS在出现的时候,没有及时得到控制,一旦严重起来的时候,又缺乏有效的控制手段,终于使SARS发展成为一个严重的传染病问题。

从政府职能转变角度来看,治道变革的进程可以回顾到文革之前,文革前经济建设与政治斗争并重,但政府斗争经常干扰经济发展,文革时期政治斗争为主,经济建设基本停止,文革以后逐渐转到了经济工作,经济建设作为政府工作的重中之重,虽然时常会有小小的政治运动,但不再是主流。最近若干年,政府职能开始逐渐从经济建设走向公共服务,比如为市场经济发展提供法律和制度基础,建设政治文明等等,城市市容也发生了巨大的变化。但基本上还是以经济工作为中心。在这样一背景中,SARS发生了。开始时,各级政府还一心想着保证经济增长,到后来SARS越来越严重时,才把防治SARS的重要性逐步提高,最后不得不选择忍受经济损失,把抗击SARS当作工作中的重中之重,连无疑黄金周都放弃了。这一过程是痛苦的,但却是正确的。这一转变虽然为时已晚,但一旦转变到位,SARS也就很快得到了有效控制。如果自此开始,政府能够适时地实现进一步的政府职能转变,把管理公共事务,解决公共问题,提供公共服务,让社会发展跟上经济发展,今后即使有SARS这样的传染病,政府也可以应对自如了。

从政府行为法制化的角度来看,中国政府法制化的进程可以追溯到改革开放之初。1982年宪法制定之后,中国政府就开始努力让政府行为在法制轨道内运作,即使中国共产党,也要在宪法与法律范围内来运作。1992年以后,开始建设市场经济,200111月加入世贸,整个政治经济运作开始越来越向国际规范靠拢。但这一进程到目前为止依然进行之中,目前正处于这样一个阶段:行政命令依然发挥着主要作用,但其作用正在减弱;法制正在发挥作用,但还没有成为政府行为和社会行为的主要框架。这时最容易出现问题。就SARS问题来说,1988年上海甲肝流行之后,1989年中国政府制定了传染病防治法。该法律规定过于集权,只有国务院才有权增加甲级传染病,卫生部才有权增加乙级和丙级传染病,省政府没有任何权力根据当地的情况增加新的病种。这使得SARS在广东出现之后当地政府无法立即按照法律运作来控制传染病,失去了时机。卫生部也只是在SARS病情越来越严重,并且扩散到全国很多地方,尤其是引起世界性注意的时候,即41日才真正开始运作,48日卫生部才把SARS列入传染病,但没有确定SARS是什么级别的传染病,并且以内部文件下发的和内部传达,直到414日才在卫生部的网络上公布。内部行政命令不明确,政府运作以经济工作为中心,把工作重点转移到SARS控制上又没有明确的法律依据,这使得各级政府难以确定在什么意义上去控制SARS,在工作上形成了被动,最终导致SARS越来越严重。

从政府人事制度民主化角度来看。最近,中国政府在用人制度上越来越民主化,群众推荐、组织考察、公开选拔、竞争上岗,干部不仅能够上,而且能够下。这是一个很好的发展势头,但这也使得各级干部在GDP问题上大做文章,而忽视了公共服务领域的发展。改革开放20多年来,卫生事业的发展非常缓慢,跟不上经济发展速度,在农村尤其如此。为了防SARS,在农村只能依靠农业部去动用农业技术推广人员,这足以说明农村传染病防疫工作的落后程度。最近若干年里,实行重大责任事故负责制,一旦有公共问题的事故,当地领导人就很可能被撤职。其结果一方面促进当地领导人去防止公共事故的发生,但另一方面也促使当地政府官员,在发生公共事故的事后,第一反应就是如何把它封锁,然后再去自己处理,自我消化。在这种场合,不封锁消息,肯定被撤,但一旦封锁消息成功,内部消化了,还有不被撤的机会,自然官员都有激励去选择封锁消息。这次SARS危机,情形比较复杂,有各级政府某些地方官员有意封锁消息、瞒报疫情的因素,但也有这一因素:官员没有积极性去及时排查,确定感染者和疑似病人。

从政府权力分化的角度来看,中国经济的发展,依赖于越来越分权的简政放权的改革,在这种情况下,地方政府相互竞争,促进经济发展。不过,这样的自主权是不确定的。地方政府在经济上的自主权一般比较大,在公共问题上的自主权一般来说比较小。而且地方也没有积极性通过各种办法去赢得自主权。中央与地方在公共问题上的不确定的关系,中央在这一领域的高度集权,使得全国各地都面临公共事务管理投入不足,公共问题虽然层出不穷,但对公共问题的解决在财政、人员、组织等各个方面并没有给足够的保障,在公共服务领域里,除了城市建设和市容之外,在卫生、科研和教育等各个方面,并没有实实在在的投入和发展。公共服务,基本上是地方性的服务,公共问题,也基本上是地方性的问题,即使像SARS,虽然现在变成了全国性的甚至是世界性的问题,如何在技术上治疗SARS,是全世界医学家的使命,但病人的隔离治疗、疑似病人的观察和识别、隔断进一步的传染机制、治疗病人,基本上还是当地的公共问题。高度集权的公共问题处理和公共服务处理机制,与高度地方化的公共问题和公共服务需求,形成了强烈的反差。这也是SARS问题在初期阶段越来越严重的一个重要原因。

从政务信息公开的角度来看,最近若干年,中国政府的确在很多方面实施了政务公开,但在很多被认为是敏感的重要问题上还习惯于秘密运作。就SARS危机来说,广东的第一例SARS病人于200211月发生于佛山。广东省卫生厅早在200312日接到河源一例SARS报告,当天就派出专家组调查病情。一个星期后,专家调查中山同类病症。到23日,根据SARS病(当时叫做非典型性肺炎)的情况,广东省卫生厅发出防治SARS型肺炎(SARS)的通知,要求把SARS作为传染病防治法的乙类传染病。乙类传染病包括病毒性肝炎、艾滋病、登革热、炭疽病和脑膜炎。法律要求对这些病人实施隔离,并每天上报疫情。但广东省卫生厅的通知是内部文件,没有对外宣布。卫生部有关部门也派人到广东进行调查,根据了解到的情况,48日卫生部在卫生系统内部传达卫生部的通知,要求把SARS病当作法定传染病进行防治,这也是内部运作,此通知到414日才在卫生部的网站上发布公开,但还不知道此传染病是甲级还是乙级,只有消息灵通人士通过内部渠道才知道北京市把SARS当作一级疫情运作。在420日之前,有关SARS病的疫情信息,有关政府和部门并没有积极全面、准确、及时地收集、上报和发布。只是在418日左右,很多人才通过网络从英文世界得知,中国的疫情已经非常严重,北京的SARS病人公布数字在近日内会大幅度上升。疫情不明,有关SARS传染病级别定性不明,内部消息和各种宣传信息混杂在一起,再加上添油加醋的小道消息,让人无所适从,很难清醒地认识问题,更不用说根据情况采取有效措施了。这终于导致疫情越来越严重,就在三四月份,SARS从广东到山西,再传到北京,又从北京传到周边省市,最终在26个省市自治区都发现疫情,SARS由地方性的问题变成全国性的问题。与此同时SARS经由香港传到世界各地,很快有30个国家发现疫情,也变成了一个世界性的问题。

政务信息内部发布与宣传信息相互往往混淆在一起,让人分不清什么是可用于指导具体行为的真实的政策信息,什么是经过有意处理的旨在安定人心的宣传信息。总结起来,在对付SARS时,政府披露政务信息主要通过两个渠道,一是内部运作渠道,二是外部宣传渠道。外部宣传渠道发布的信息,往往是经过有意处理的,比如为了不影响过春节,不影响会展经济,不影响外商的商务活动,有意说SARS疫情已经得到了有效控制。与此同时,为了有效控制SARS疫情,有关部门会通过内部渠道,给各个单位通报真实疫情,要求为控制疫情采取什么措施。这在广州和北京都是如此。一部分人通过内部渠道得到了真实的信息,绝大部分人通过宣传渠道得到了经过处理有真有假的信息。真实信息是根据权力等级来配置的,级别越高,得到的信息越及时,没有级别的普通百姓,只能寄希望于小道消息。其结果自然是谣言满天飞,各种各样的真实的或者扭曲的信息,以及虚假的信息,通过民间口口相传、电子邮件和手机短信息的方式传递。谣言满天飞,信息真真假假,辨认和确证成本极高,必然导致人们束手无策,控制疫情,也就没有什么可说的了。

SARS危机的教训表明,没有制度化的信息发布制度,只靠内部化的消化和运作,不尊重公民的知情权,不尊重媒体的新闻自由,不关心公共舆论空间的建设,政府与社会之间就很难形成建设性的信任与合作关系,突发性的公共问题危机,也很难真正得到适当的处理。最近成功防控SARS的经验表明,政府能够及时有效地收集和发布公共问题的信息,尊重公民的知情权,尊重媒体的新闻自由,从而形成一个自由讨论的公共空间,政府与社会之间就很容易形成建设性的信任与合作关系,政府与社会就能够形成有效的合作关系,从而形成一个有效的防控系统,有效地遏制SARS危机。

从政府与医疗卫生系统关系角度来看,中国政府对医疗卫生服务一直实行高度集权的体制。在这个体制中,政府说了算,全程控制医生,包括医疗服务的劳务价格,每天的处方量,全年的处方量等。政府高层的决策者享受专门提供给高干的医疗服务,对落后的医疗卫生服务没有直接的感觉,医疗卫生经营者严重依赖政府资源来从事医疗卫生事业。作为消费者的公民,对政府没有影响力,对医院的医疗服务也缺乏有效的监督权和监督知识。在这种情况下,医疗卫生事业的发展严重落后。在SARS危机期间,政府高级官员视察了很多医院,才发现中国的医疗卫生事业是多么的落后,回到办公室紧急拨款,各级数字加在一起达到上百亿,支持医疗卫生事业的发展。决策者不直接消费大众医疗服务,医疗服务经营者没有权力发展医疗卫生事业,需要发展医疗卫生服务的消费者,被动接受不发达的医疗卫生服务,远远落后于经济发展水平的医疗卫生事业自然很难紧急应对来势凶猛的SARS

在政府与社会关系上,中国社会的特色是单位制,国家通过单位就可以打赢人民战争。但现在社会发生了转型,单位多样化了,出现了很多新的事物,很多单位与政府不再有财务关系,也不再有直接的行政上下级的隶属关系,即使有党组织的关系,其关系也非常松散,无法直接进行命令,过去的口头传达内部机制也失去了很大的效用。在这种情况下,政府要与一盘散沙的人民一起打赢SARS是不可能的。在改革开放过程中,社会发展跟不上经济发展,还表现在这样一个方面:社会自组织的发展,社会资本的发展,跟不上经济发展。不用说农村了,即使城市,社区居委会的建设、小区业委会建设、专业化公共服务组织网络、社区医疗服务体系、各种各样的NGO或者NPO等,一直在政府的控制下发展得极为艰难,虽然在一定意义上给政府少了管理的麻烦,但也使得政府在紧急时期少了很多帮手。于是, SARS一旦蔓延,除了着急的政府和忙碌的医务人员,一般老百姓并没有什么动作,除了恐惧和绝望,就是洗洗手、戴戴口罩、消消毒,再就是作鸟兽散,逃亡到全国各地,给各地政府再出些难题。一个具有正常市场经济结构的社会,政府可以放手经济发展;同样,一个具有充分发展的社会基层结构的社会,政府也可以有很多帮手来提供高质量的公共服务,处理紧急的公共问题,而缺少充分发展、自主治理,能够提供多种多样公共服务的社会基层结构,显然是疫情发作初期出现政府孤立无援、百姓绝望无助困境的重要原因。

从国际与国内接轨的角度来看。在过去,我们一直实行国际国内双重标准,比如国际人员有专门的商店,国际人员居住涉外宾馆,国际人员在华看病享受高级干部的待遇,可以住高干病房,外宾走外宾道,内宾走内宾道,海外华人走海外华人道。在统计数字方面,也往往实行多重标准,有些是国际标准,有些是国内标准,有些是政府内部掌握的标准。国内和国际价值标准的差异,是用行政方法人为隔开的。如果国内问题与国际问题差别很大,没有什么关系,双重标准还可以顺利实施,并把国内问题控制在国内。比如艾滋病,因为局限于国内,虽然其感染者和死亡人数,据专家估计,国内已经有感染者上百万,如果不采取措施,2010年可达到上千万,远远超过SARS,但没有什么国际影响,国际标准也就没有影响这一国内问题的处理了。这次SARS就不一样了,首先是香港在炒,香港运用的国际标准,一下子就体现了内地标准和国际准则之间的巨大差异。SARS传播到世界各地后,引起了各国政府和企业家的注意,各国都把中国视为疫区,取消了非必要的商务旅行,紧急召回各国非必要的外交人员,鼓励留学生回国,禁止来自疫区的中国人入境,这相当于变相“制裁”中国,如果中国再不以国际标准来看待SARS,把控制SARS当作重中之重,势必导致极大的国际问题,并进而影响国内的经济和社会发展,当然也严重影响中国政府的国际形象。经过这么折腾,也使得我们失去了很多时间,来及时处理SARS问题。

SARS危机因公共政策缺位和治道变革不到位而升级,但此次SARS危机,经过各级政府、社会以及公民个人的艰苦努力,传统手段与现代手段并用,虽然代价昂贵,但还是在比较短的时间里得到了有效控制。痛定思痛,SARS危机,可以说对中国政治的发展,对中国法治政府的发展,对透明政府的发展,对中国政府的治道变革,有着非常重要的意义。

 

三、SARS危机推动治道变革

 

SARS危机对中国政府的治道变革来说有如下几个方面的意义:一是它暴露了现行政府管理体制的多方面的问题,二是它在一定意义上已经指明了中国政府治道变革的基本方向,三是抵抗SARS的运作过程,实际上已经促使中国政府治道变革向既定的发展方向有了突破性的进展。

首先,SARS危机,暴露了现行政府体制的多方面的问题。比如,政务信息不够公开,运作内外有别,政府运作缺乏法制基础,政府职能尚未转变到位,权力配置高度集中等等,这在上文已经进行了探讨。除此之外,还主要表现在:政治权力更替行政化运作;立法体制和司法体制未发展成熟,行政体制负担过重等。

2002年底2003年春,现行政治体制的最高政治权力首次实现了制度化的交接班,这是中国政治发展的重要成果。但此次运作,基本上还是依靠行政手段内部运作的,是在行政上先基本确定了结果,然后再由制度化的运作来得以认可和合法化,制度化的运作依然有着很强的礼仪政治的色彩。行政运作使得政治权力的交接班存在着很强的保密性、不确定性等因素,需要通过进一步的行政运作来保障预定结果的实现,这使得整个政治体制在权力交接班阶段难以有效认识、应对难以预测的突发性事件。SARS在中国的发作并严重化,正好与政治权力交接班同步进行,不仅仅是时间上的巧合,实际上还有着一定的因果关系。

整个政治体制高度行政化,使得行政体制高度发达,代议体制和司法体制却显得先天不足、后天发育不良。改革开放以来,立法机构有所发展,在选举、议政、立法、监督等方面逐渐开始发挥作用,但由于立法机构的人大代表没有专职化,组织本身又有很强的行政化的色彩,代表接受行政化的安排,重要职位往往由边缘化照顾性安排的前任政府官员出任,属于发挥余热性质,选举领导人,往往是礼仪化的,难以让各级政府领导人形成向民意机关负责的机制,其政策主张难以反映民意;立法机关人力资源、财力资源等各方面的资源不足,会期很短,难以胜任繁重的新的立法事务,更难以胜任法律修改任务;立法机关没有财政预算的讨论和批准权,往往使得政府财政的预算带有很强的行政目的,往往不是吃饭财政,就是中心工作财政,很难反映复杂的社会对多样化的公共问题解决、公共服务提供和公共事务管理的需要;立法机关代表产生过程缺乏竞争性,没有形成对选民负责的机制,没有积极性去花费本来就有限的人力资源和财力资源,去收集民意,对政府行政进行执法监督、工作监督和财政监督等。SARS危机,没有得到及时识别,识别之后政府往往依靠行政命令来配置财政,财政资源往往难以与政策配套,传染病防治法以及相关法律的执行有很大的难度,不得不依靠行政性的惩罚和刑事性惩罚手段来推行法律和政令,不得不动用所有的体制资源来对付其实并不严重的危机,就反映了这方面的问题。

最近若干年,司法体制有所发展,在民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼等方面已经起到了很大的作用,但在公共问题运作领域,依然具有很强的工具化的色彩,其政治功能受到了很大的局限:对行政的司法审查有很大的局限性,实际运作效果很差;对立法,即使是行政立法,也没有司法审查权,而对于大量的实际上非常起作用的红头文件,几乎没有任何制约。对于有犯罪嫌疑的官员来说,往往是行政化的运作在先,立法机关和司法机关的运作,不是具有礼仪性色彩,就往往是对行政处理结果的进一步法律化。司法机关应该是公民可以寻求很多救济以保护自己权利不受公共权力侵犯的地方,但由于司法体制权利保护功能发育不全,公民不得不通过不执行法律、不执行命令的方式来也使得法律和政令的严肃性和权威性受到了很大的损害。在SARS危机过程中,部分公民所表现出来的违法行为,如阻断交通,抗拒隔离,甚至拒绝救治,可以说与公共卫生系统和公共权力机关在行使隔离等强制措施时很少考虑去保护公民权利、司法机关难以提供司法救济等是密切相关的。在SARS危机时期,有些医院和医护人员,尤其是非传染病的医院和医护人员,拒绝执行有关政府部门的通知及时快速收治SARS病人,可能与其医德差有关系,但现行的制度没有对医院和医护人员在防疫过程中的权利没有很好的界定和保护性安排,也没有很好的司法救济途径,不无关系。

立法体制和司法体制的发育不全,直接导致行政体制负担过重,机构难以精简,人员臃肿,组织效率低下,政府各个部门之间、各级政府之间的权力与责任关系很难协调,一旦有冲突,很难依靠立法体制进行制度化的协调,更难以依靠司法体制进行司法协调,往往不得不依靠带有很强人为色彩的临时性的内部协调,或者通过更高级别的领导人的协调,或者通过临时建立的指挥部进行协调,如果这两个途径不起作用,就只好任其相互扯皮,相互推诿,行政效率也因此而大幅度降低。此次北京市的疫情,没有及时掌握情况,也没有及时采取有效的措施,一旦认识到了问题的严重性,要开始采取有效措施时,又发现不同系统、不同部门、不同单位相互之间很难协调,党政军、中央与地方、政府与社会,很难步调一致,为了解决协调的问题,中央与地方建立了指挥部,统一指挥,并建立了非正式的防治SARS一票否决制,一旦抗炎不力,或者发生问题,行政首长就地免职,迫使几乎所有部门都停止手头的其他工作,专心致志抗炎,即使这样也经过了大约一个星期的努力,才使得各项工作真正进入正规,而一旦进入正轨,很多工作也往往因各自为政。

SARS肺炎难,抗体制本身所具有的炎也一样难。SARS暴露了中国政治体制的一些问题,同时也可以说给出了中国政治发展的基本的路子:中国政府的行为需要进一步法制化,政府职能需要进一步转变,政府权力配置应该越来越多中心化和鼓励自主治理基础上的整合,政府决策应该进一步民主化,政务信息进一步公开化。尤其重要的是,高层政治权力的交替应该越来越朝着制度化的方向努力,通过强有力的、大家都一致认可的制度,而不依靠个人的和行政的安排,这样不仅可以制度化地实现政治领导权力交接班,而且还可以保证在交接班期间不失去应对紧急公共问题的能力。行政机关应该减负,把行政机关所承担的也难以胜任的政治事务和司法事务,交给立法机关和司法机关,让立法体制和司法体制进一步发育健全。立法机关根据民主原则组织,人大主任只是会议主持人,不是人民代表的行政领导,人民代表应该是专职化的,有人力和财政资源的保障,这样立法机关就可以真正承担起表达民意的工作,实质性地发挥选举政府领导人并让政府领导人向人民负责的功能,承担起繁重的国家立法、修改法律以及监督执法的任务,根据公共服务的需要来配置财政资源,让吃饭财政和行政中心工作财政转变为真正的公共服务的财政。司法机关,应该在日常司法事务的基础上,进一步扩大其政治功能,给公民权利以更多的救济,给政府的具体行政行为和抽象行政行为以更多的监督和审查,对人民代表大会的立法职能进行宪法审查,对政府官员进行实质性的司法监督,即这种监督不再是行政处分的继续。

在此次SARS危机处理过程中,中国政府已经在很多具体的方面推进了中国政府治道变革的进程,其中最重要的进展表现在:

政府行为的法治化进一步推进。在继续依靠行政命令和通知防控SARS的同时,越来越注意行政命令和通知治国的消极效应,越来越注意传染病防治的法律基础,尽可能依法抗炎。比如卫生部制定非典型型肺炎(SARS)防治办法,该办法一开始就列举了这一办法的所有法律依据。在具体实践中,政府也越来越根据法律行事,有法律规定,就按照法律办事,没有法律规定的,就参照法律规定办事。并进一步为修改和完善法律,制定新的法律,提供实践的经验基础。在SARS疫情严重化之后,SARS防控的所有方面都很快进入了法治轨道,如依据《刑法》、《治安管理处罚条例》对散布谣言、趁机扰乱社会秩序等事件进行处治;依据传染病防治法,对SARS病人和SARS疑似病人依法治疗,对与其有过接触的人依法进行隔离。

在现有的法律基础上,还及时根据抗炎的需要,以及期间所产生的相关的法律问题,组织政府官员和专家,在很短的时间里起草和颁布《突发公共卫生事件应急条例》,司法部门也紧急给出新的司法解释,利用现有的法律的进一步解释来满足抗炎的具体法律需要。有些地方政府还进一步出台或修改地方性法规,依法惩罚随地吐痰等有利于疾病传播的不卫生行为。如上海市进一步提高了对随地吐痰行为的处罚标准,个人最高可罚200元。突发公共卫生事件应急处理的重要方面就是政务信息公开,国务院有关部门也已经开始运作《政务信息公开条例》。这都是此次SARS防控实践的最重要的法律成果。

政府运作的透明度取得了突破性进展。在抗炎的紧要关头,政府不失时机地把已经在基层逐步推进了好多年的政务公开一下子往前推进了很多步:政务公开一下子上升到了省和中央一级,不仅村务要公开,镇务要公开,校务要公开,而且省一级和中央一级的政务也要公开;政务公开逐步制度化法律化:即使通过法律,建立公共卫生事件疫情报告、通报和发布制度,及时、准确、全面收集信息,通报信息,并向国内外即使、准确发布信息,与此同时还组织官员和专家,起草政务信息公开的法律,明确界定公民的知情权,政府公布政务信息的义务,政府公布信息的内容、途径,公民获取信息、申请获取信息的程序,政府保密信息的解密程序等。

自由的公共空间空前开拓。一般来说,在紧急时期,新闻会受到严格的管制。不过,此次抗炎,正好相反,不仅没有受到管制,反而在抗炎的紧急关头,报纸、杂志、电视和网络等新闻媒体反而获得了空前的自由,不仅对疫情以及政府、医护人员、社会、公民的抗炎活动进行全方位的实时报道,而且还组织专家进行全方位的评论、分析。从而逐步形成了一个自由的公共空间。这一自由的公共空间,给各级政府、各种各样的社会组织和公民提供了一个复杂而广阔的信息和意见交换平台。这一公共空间的信息传播和意见交换,是多方向的,交互进行的。它很快挤掉了谣言和各种各样的无用的信息和消极的意见,并自动过滤出很多有用的信息和积极的建议。疫区的居民因为有了一个自由的公共空间,形成了一个强大的SARS的民间运作网络;而在非疫区,很多市民社会组织,如自主治理的社区居委会、村民委员会以及各种各样的非营利性的社会中介组织,在政府还没有明确发出指令的情况下,就及时从公共空间获得了各种各样的知识和信息,并提前行动,做好了抗炎准备,一旦疫情发生,政府开始组织抗炎斗争,很快就获得了社会的积极效应,立即采取有效措施,控制疫情的蔓延。透明的政务信息,加上自由开放的公共舆论空间,为抗炎提供了强大的社会共识,也为抗炎提供了各种各样的认识问题、提出对策、选择政策方案、执行和评估政策的途径,为有效控制疫情作出了巨大的贡献。

 

世界各国的经验都表明,现代社会是高度复杂的、快速变化高度流动的信息社会。在这样的社会中,要有效地解决公共问题,提供公共服务,并有效地进行公共事务的管理,光靠政府行政的力量是不够的,必须要有整个社会的有效合作,让整个社会变成一个有机的整体。要实现这一目标,就需要政府实行治道变革,建设有限政府、法治政府、民主政府、自主治理,实现政务信息公开。有了良好的治道,政府与社会之间就可以形成一个良性活动的伙伴关系。一旦有了公共问题,公民能够有较好的信息来源,可以通过自由的公共空间,交流信息、意见和建议,并协调各方面的利益、意见分歧,并协调各自的行动或者采取集体行动。如果这样,像SARS那样的传染病,很可能一开始就在地方层次得到了解决;而一旦演变成了全国性的问题,也很容易很快形成协调的集体行动,低成本地解决问题。

2003年春末夏初的SARS危机是一场突如其来的灾难,但祸兮福所依,危机意味着危害,但处理得好,也可能变成进一步发展,甚至是突破性发展的契机。SARS危机,暴露了中国政府公共政策以及治道的多方面的问题。在抗击SARS的过程中,通过有效认识这些问题,并采取措施,不仅有效地控制了SARS危机,还借此机会,进一步改善中国公共政策的质量,并进一步推进中国政府的治道变革,让中国政府的治道变革在某些方面取得了突破性的进展。

当然,中国政府公共政策质量的提高,治道变革的完成,是一个比较漫长的过程,是不可能在一夜之间就能够实现的,适当处理SARS危机,可以推进这一进程,但进一步的发展,还需要长期的艰苦努力。SARS危机处理的经验表明,高质量的公共政策对于有效处理公共问题是十分重要的,治道变革对于有效处理公共问题也非常重要的。SARS危机也表明,有效的公共政策,成功的治道变革,是通过积累具体公共事务管理实践中的成功经验,来逐步实现的。着眼于长期的和宏观的思考,立足于当前的和微观的具体行动,是中国政府累积性稳定发展的重要选择。

载迟福林主编:《警钟:中国SARS危机与制度变革》,北京:民主与建设出版社, 2003年7月,第37-54页。

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