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  公共服务的治理之道   
公共服务的治理之道
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                           公共服务的治理之道

                        

摘要:人们不仅需要私人服品和私人服务,而且需要公共物品和公共服务。私人物品和私人服务可以通过市场机制很好地实现,12bet,而公益物品和公共服务提供却远非这么简单。该文从理论模型和实践两方面出发分析了公益物品和公共服务提供方面的困境,然后介绍和总结西方在公共服务改革方面的理论与经验,这包括地方公共经济理论和民营化理论,12bet,最后论述理论分析对中国的启示。

 

关健词:公益物品 公共服务 地方公共经济 民营化 启示

 

Abstract: people will not only need private good and private service but also need public good and public service. Private good and private service can be supplied by market institutions efficiently and easily, but it is not the same thing for public goods and public service. This essay mainly discusses the difficulty of supplying the public good and service, the theory of practice of western country in reforming the public service including local public economics and privatization. Finally this essay analyses revelation of the western theory and practice..

 

Key words: public good   public service    local public economics  privatization  revelation

 

人们一般通过市场机制获得一定物品或服务,12博网址,而通过政治机制获得其它物品或服务,前者称私人物品或服务,后者则称公共物品或服务。[i]私人物品和私人服务可以通过市场机制很好地实现,而公益物品和公共服务提供却远非这么简单。公共物品或服务一直是人们抱怨的对象,西方社会自70年代末80年代初开始,由于经济衰退、财政危机以及公民对政府服务普遍不满等原因,经济合作与发展组织成员国均开始了行政改革。[ii]

政府改革很大一部分原因是为了提高政府服务回应性,而改革措施如“顾客导向”等在很大程度上是为了提高政府服务的质量。可见公共物品和公共服务日益受到人们关注,能够解决好公共物品和服务问题,不仅关系到一个国家竞争力和人民生活水平,而且关系到政府的合法性。随着中国市场经济的建立,公民日益要求政府提供公共物品和服务,从市场经济的参与者中退出,转向提供公共物品和服务,因此在这种背景之下研究公益物品和公共服务具有十分重要意义,在本文中公共物品和公共服务将不作区分。

本文从理论模型和实践两方面出发分析了公益物品和公共服务提供方面的困境,然后介绍和总结西方在公共服务改革方面的理论与经验,主要介绍了地方公共经济理论和民营化理论,最后论述理论分析对中国的启示。

一.公益物品与公共服务的困境分析

从微观经济学的角度分析公益物品提供方面存在的均衡阻碍,使我们明白提供公益物品存在没有市场反映公益物品的需求;消费者隐瞒真实偏好;规模问题和政府的强制征税依然不能表达消费者真实想法的问题。本部分主要是从理论模型分析与实证分析的角度来论述公益物品提供方面存在的困境。

(一)模型分析

公益物品的特性表明,消费者在公益物品问题上搭便车,是必然的问题。在搭便车存在的条件下,公益物品的供给就会出现低效率。哈丁的公共事物悲剧(the tragedy of the commons)、囚犯困境博弈和奥尔森的集体行动的逻辑,都是公益物品低效率的模型化分析。这些12博网址模型的逻辑结果均是悲剧性的。

1.  哈丁的公共事物悲剧

公共事物悲剧最早可以追溯到古希腊哲士亚里斯多德的断言:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[iii]使这一断言模式化,并成为公共选择分析模型的是英国学者加雷特・哈丁,他设想了一个向一切人开放的牧场,在其中,每个牧羊人的直接利益的大小取决于他所畜牧的牲畜数量的多少,当存在过度放牧问题时,每个牧羊人只承担公用地退化成本的一部分,这时就会发生“公共事物悲剧”。哈丁说:“在共享公共事物的社会中,每个人,也就是所有人都追求各自的最大利益。这就是悲剧所在。每个人都被锁在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有人都奔向的目的地,因为在信奉公共事物自由的社会中,每个人均追求自己的最大利益。公共事物中的自由给所有人带来了毁灭。”[iv]这就是说,公共事物不受关心、公共事物遭到滥用,是必然的。从事实来看,公用草场因无节制的放牧而退化、渔场因过度捕捞而退化、人口爆炸、公共环境污染等,都是公共事物悲剧的典型例子。

2.囚犯困境博弈模型

囚犯困境博弈模型得益于众多学者的研究。这一博弈的逻辑是:被警察抓获的两个囚犯有四种可选择的策略,第一个选择是双方都不交代作案事实,警察由于证据不足只能处以轻微的处罚,这一方案在整体上是最优的方案,但对个体来说却是次优的,因为囚犯可以通过出卖对方而获得最优的结果;第二、三个选择是一方交代、一方不交代,根据抗拒从严、坦白从宽原则,交代者无罪释放,不交代者严加惩处,这一方案对交代方非常有利,但对不交代方非常不利;第四个选择是双方都交代,两者均处以相应的处罚,并且没有优惠,这从整体上来看是最坏的选择。这四个策略组中,最稳定的策略组是博弈双方的不合作,它的均衡点是对博弈者个体最理性的选择对全体来说是最不理性的选择,而对全体来说最不理性的选择也是对博弈者个体来说是最坏的选择。这个均衡点又叫纳什均衡点,因为这一均衡点是数学家纳什找到的。这一模型如果是专属于囚犯的,那它不可能成为公共选择分析模型。它之所以成为公共选择的经典模型,其原因就是它有着囚犯之外的涵义:公共事务需要有关当事人精诚合作,但由于在完成过程中,存在着个体成本和个体收益不对称性的问题,在这种利益格局下,有关当事人的博弈结果就是大家都不精诚合作,最后导致公共事务无法解决。囚犯博弈的经典例子是冷战时期美苏两国之间一边和谈、一边依然不可避免地走向危险的军备竞赛,最后双方都浪费了大量的宝贵资源。

3.集体行动的逻辑

奥尔森演绎的集体行动的逻辑就是个人理性不是实现集体理性的充分条件,其原因是理性的个人在实现集体目标时往往有搭便车的倾向。集体行动的可能性只有在特定的条件下才存在,即组成集团的人数足够少,并且集团内存在着迫使或诱使集体利益的选择性刺激机制,在这种条件下搭便车倾向会得到遏制。一个国家的兴衰,往往决定于分利集团的情况,分利集团的天然倾向是宁可牺牲国家兴旺的前途而为自己牟取利益的,因此分利集团势力越强,国家就越容易衰落。

(二)实证分析

也有学者通过大量的实证分析,指出了公益物品提供方面产生的问题。[v]公益物品具有使事情复杂化的特性,它们一般很难测量,也往往只给消费者很少的选择。此外,它们产生了一个基本的问题:在有关集体物品供给决策中,集体的规模应该有多大?集体应该由哪些构成?

1.  公益物品的度量和选择

私益物品的计量、计价和分装出售是相对容易的,例如我们可以销售一个个打印机,一支支笔,而公益物品的处理远非如此简单,有多少个国防应该被购买?警察保卫的购买量又应该有多少?可以计算一个消防队的消防人员人数,但却没有一个可靠的方法来测量它们究竟提供了多大量的消防保护。一个人能够提出公园的位置,但可能对它实际情况知之甚少,而外表和环境却是其本质方面。街道里程是可以测量的,交通量和凹坑也能被计算出来,但这些事实并不能揭示这种特殊公益物品的重要特征。

2.  公益物品的规模

关于公益物品的规模问题在奥尔森教授的集体行动的逻辑中已经有所论述,但主要是理论模型方面阐述,在本部分中则主要是从一些现实的问题出发。有权决定公益物品的“集体”到底是什么?它应该有多大?谁或者什么应该被包括进来?显然,这些问题将使我们陷入到有关联邦主义和责任在不同层次政府间合理分配的没完没了的争论中去,这也是公益物品的层次性,例如国防是属于全国层次的公益物品,一个省的安全问题是一个省的公益物品,一个学校安全问题是一个社区的公益物品。

公共财政的基本原理之一就是公益物品的受益者应该会费,但是确认到底谁受益并不是十分容易的事情。这一之所以存在地方政府的原因,地方政府能够为本地区的人们提供地方性公益物品,这也构成了我们分析公益物品规模的基本原则,即由包含大多数受益者的最小公益单位来提供这一公益物品。也正是公益物品的不同层次性,决定了受益者在物品提供中的不同层次的责任,从而也产生了公益物品的规模问题。

3.  公益物品的增长

随着社会的发展,人们生活水平的提高,人们对公益物品的需求量也不断增长。福利国家的兴起就是公益物品增长的例子,美国和欧洲政府增长的最主要原因是这样的社会决定观:食品、教育和公共交通和其他社会福利等个人和可收费物品,由于价值如此之大,其消费应该受到鼓励,不管消费者是否有能力支付。事实上公益物品的增长主要是由以下三个原因组成:首先是某些物品的性质发生了变化,有的是因为技术变化导致了排他性和消费特征的变化,有的是因为环境的变化。城市化使得消防从个人物品变成了公益物品即为一例。同样垃圾清理也是这样。第二个原因是保护共用资源。空气污染和水污染控制,为保护濒临不绝的动物而进行的谈判和强制性合约都是新创造的公益物品的例子。第三个原因是人们通过改变个人物品的性质来创造公益物品,从而将负担转嫁到集体的肩上。举例说,小镇居民将垃圾扔到路边而不是会费订购垃圾收集服务,由此避开了被称之为:“垃圾收集”的个人物品,同时创造了被称为“道路清洁”的集体物品的需求。

三.西方政府提供公益物品的理论与实践

人类社会的发展与其理论方面的突破是密不可分的,如果没有理论指导实践,实践将是杂乱无章的,正如奥斯特罗姆所提出:“任何看过足球比赛的人都会明白,要全面、彻底而有效地描述‘活生生的现实’是极其困难的。没有有关想要成为什么的知识,没有有关可能发生什么的猜想,人类认知的能力还不足以描述政府体制及其在社会中动作的活生生现实。”[vi]。同样政府在提供公益物品的实践方面也与其理论方面的探索密不可分,我们将主要介绍奥斯特洛罗姆的公共经济理论,萨瓦斯的民营化理论。

(一)   公益物品与地方公共经济

直到最近人们一直认为私人领域和公益领域被看作一个经济两个相互排斥的部分。一般认为私人领域是通过市场交易得以组织。公共领域则是通过政府制度得以组织,在其中服务是通过公共行政体系来提供的。私人领域协调通过市场体制实现,该体制通过竞争性购买和销售来治理经济关系。[vii]而研究公共领域投资和支出决策的经济学家已经看到,设计用来克服市场失败问题的制度本身就有着严重的缺陷。奥斯特罗姆夫妇正是从产业的角度来看待公共服务,并提出了公共经济的概念,提出公共经济非常不同于市场经济,公共服务的私人提供,完全不同于私益物品和服务的私人提供,因此我们有必要厘清公共经济的逻辑,弄清公共经济的思想对改善政府提供公益物品效率方面的意义。

1.公共经济的基本构成要素

一种公益物品,是一种共同使用的物品或服务,其消费难以排他,或者排他的成本昂贵。因此组织公共经济的困难在于经济关系的消费方面。政府像家庭用户那样,首先也可以看作集体性的消费单位。一旦政府组织的集体性消费方面得以确定,我们就可以转向其生产方面。政府机构和私人企业可以看作是公益物品和服务提供方面的潜在的生产单位。我们可以用集体生产单位和集体消费单位来分别指称这两方面。公共经济主要是由集体生产单位和集体消费单位组成,而公共经济主要是研究这两方面之间的关系。一个单一的政府单位的内在结构可以包括两种类型的组织。或者说,一个政府单位作为集体消费单位运作,它可以与另外一个政府机构或者私人企业签订协议,来为其选民生产公共服务。

集体消费单位的组织必须避免不合作问题。必须作出相关安排,来向受益者征收份钱、税或者费。严格的自愿努力不会令人满意地提供公益物品和服务。征税、收份钱或者强制性地向用户收费,对于避免不合作现象并为共同使用的物品或服务提供是必要的。

相反,一个生产单位能够综合生产的技术性要素,生产物品或服务,满足集体消费单位的需要。一个适当生产单位的组织要求一位管理者,他能够承担企业家的责任,把生产要素综合起来,组织和监督生产团队的绩效,使其提供适当水平的物品或者服务。

在公共经济中组织消费事务有别于组织生产事务。我们把前者称为提供,把后者称为生产。如下图总结了集体消费单位和生产单位的一般特征:

                表2:集体消费单位与生产单位

一般说来,它是一个表达和综合其选民之需求的政府

可能是一个政府单位、私人的营利企业、非营利企业、非营利性的机构或者自愿协会

拥有强制性的权力来获得资金以支付公共服务的费用,并管理消费模式

综合生产要素并为特定的集体消费单位生产物品

向生产公益物品的生产者会费

从集体消费单位获得支付以生产公益物品

收集用户意见,并监督生产单位的绩效

向集体消费单位提供有关成本以及生产可能性的信息。

资料来源:奥斯特罗姆著《公益物品与公共选择》,见迈克尔•麦金尼斯主编:《多中心体制与地方公共经济》,pp97,公益物品与公共选择一文,上海三联书店,2000年

 

2.公共服务的制度选择

通过以上分析我们得知公共经济由集体消费单位和集体生产单位组成,而公共服务的供给过程是集体消费单位选择生产单位的过程。一个集体消费单位可以通过自己的生产单位提供物品或服务,也可以与其他单位签订契约提供物品或服务。不同的选择将形成不同的制度安排,一般而言,一个政府作为集体消费单位可以通过如下途径得到思想的公益物品:

第一,作为集体消费单位的政府通过自己的生产单位提供公益物品或服务。在这种情况下,集体消费单位和生产单位服务于同一批人。然而,两个单位的构造在实际上可以是分离的,比如,代表集体消费单位的行政首长或者市政委员会可以与生产单位的经理们谈判,以确保公益物品和服务的适当供给和提供。

第二,集体性的消费单位在组织其自己的生产单位之外还有一个选择,它也可以与私商签约来提供公益物品或者服务。在这种情况下,公共官员把有关公益物品或者服务的质量的决策转换成这些具体内容,向潜在的承包商发包、有关契约安排的界限与条件以及评估绩效的标准。

第三,建立服务的标准,它们应用于社群的所有居民,并让家庭户来决定有关私商应该为该家庭户提供什么服务。可以把特许权授予多个承包商,任何愿意根据固体废物收集常常是这样提供服务的。

第四,集体消费单位通过税收,保证每一个人都相应地负担一部分,然后为每个家庭户提供一张凭单,这样它就能够在不同的生产者之间选择,并选择不同的服务。比如,就教育服务来说,给有接受教育服务资格的每个孩子或者一个人发一张凭单。由家长而不是学校当局来选择学校的类型。

第五,集体消费单位可能与由不同的政府单位组织的生产单位签约。许多市作为集体性的消费单位与其他市或者其他单位签约。许多市作为集体性消费单位与其他市政府单位签约,来提供警察服务、消防服务、储水和输送服务、教育服务、图书馆服务以及其他广泛的公共服务等。

第六,集体消费单位决定依靠其自己的生产单位来提供一项服务的某些要素,但是依靠其他消费和生产单位来安排该项服务的其他要素。其自己的生产单位可能依靠其生产者来为它提供要素,其购买代理人的作用,以获得补充性服务的提供并对其进行监督。

 3.公共服务产业

一旦我们开始安排某些选择,组织消费单位和生产单位,就出现了各种各样的可能性。这样的体制具有较大的数量的自主政府单位,并且多个政府层次交叠程度高。在这种情况下,每一个公民都不由“一个”政府服务,而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。每个公共服务产业都由作为提供者的信息消费单位和一些生产单位构成。生产单位负责生产某些密切相关的由特定社群的个人共同消费的公益物品或服务。

我们可以把公共领域看作是由许多公共服务产业构成的,公共服务产业包括警察产业、教育产业、供水产业、消防产业、福利产业、健康服务产业和交通产业等。

(二).公共服务与民营化

人类社会发展出多样化的组织来满足他们的需求:(1)家庭、氏族、部落等-这些最基本的社会单位,可以说是最初的住房、卫生、教育、福利和服务部门;(2)各种类型的志愿团体-包括宗教、慈善、邻里、公民商业、工会、娱乐、种族和互利团体;(3)市场及其在其中运营的各类组织;(4)政府-实施集体行动的重要机构。[viii]在人们的观点中,家庭、志愿团体和市场提供私益物品,而政府则主要提供公益物品。现阶段,西方社会公益物品或服务供给的总趋势是疏离政府而亲近其他社会机构,简言之,民营化。广义而言,民营化可界定为更多的依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求。民营化的广泛发展打破了政府是唯一提供公益物品主体的神话,从而西方社会提供公益物品的理论与实践发生了巨大的变化。

1.民营化理论关于公共服务构成要素的分析

传统的观点认为公共服务天然应该由政府来提供,公共服务是政府的天职,对公共服务的构成要素重新进行划分是不可思议的。而民营化理论重新将公共服务区分为三个基本的参与者:消费者、生产者、安排者或提供者。

消费者直接获得或接受服务,他们可以是个人、特定的地理区域的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层(穷人、学生、出口商、汽车制造商或农民等)或者获得辅助性服务的政府机构。

服务的生产者直接组织生产,或者直接向消费者提供服务。它可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构,有时甚至消费者自身。国防提供国防服务,波音公司(Boeing)也一样。一个县级政府可能提供公共医疗服务。当房屋组成的志愿团体在住宅周围巡逻时,它也在提供一种服务。私人企业可以与市政当局签订合同,承担公园树木修剪和草坪维护的任务。一个带着空瓶子到回收中心的人,同时扮演着服务生产者和消费者的双重角色。

服务安排者(亦称服务提供者)指派生产者给消费者,指派消费者给生产者,或者选择服务的生产者。安排者通常是政府单位,但也有例外。市政当局、联邦政府、志愿组织或消费者自己等者可能是服务的安排者。对公共物品来说,生产者可被视为一个集体决策的单位,确认并表达对该物品的需求。

服务提供或安排与服务生产之间的区分是明显且十分重要的。它是整个民营化概念的核心,是政府角色定位的基础。对许多公益物品来说,政府本质是一个安排者或者提供者,是一种社会工具,用以决定什么应该通过集体去做,为谁而做,做到什么程度或什么水平,怎样收费等问题。

2.民营化理论关于提供公共服务的制度分析

由于服务提供和生产之间的区别,我们可以据此确定公共服务的不同制度安排。但应清醒地认识到:角色划分和责任界定不一定总能做到清晰明确。不同制度安排的原因在于,政府既能作为一个安排者,也可以作为一个生产者,私人部门也一样。由此形成的制度安排的4种基本类型。根据安排者、生产者和消费者之间的动态关系,可以把4种类型细分为10种具体形式。如下图描述了这10种具体形式之间的概念关系。应特别注意的是,在其中7种安排中,生产者私人部门。(1)政府服务;(2)政府出售;(3)政府间协议;(4)合同承包;(5)特许经营;(6)政府补助;(7)凭单制度;(8)自由市场;(9)志愿服务;(10)自我服务。

                   表4:公共服务提供的制度安排

生产者

                安排者

公共部门                    私人部门

公共部门

政府服务                   政府出售

政府间协议

私人部门

合同承包                   自由市场

特许经营                    志愿服务

补助                        自我服务

                            凭单制

三.公共服务理论对中国启示

  随着中国市场经济的进一步发展,公众对公共物品和公共服务的要求越来越多,公众希望政府提供公共物品和服务的意识越来越强,从某种程度上说中国的公共服务服务也发生了某种治道变革,但是大多缺少实践指导。

    ()中国公共服务的治道变革

在以前人们认为只有政府才代表公共利益,也只有政府才能提供公共服务。自然提供公共服务的主体单一。公共服务的治道变革是指公共服务由原来的模式向新模式转变的过程。中国公共服务经历了如下三个转变:

政府由管理向服务转变。正因为有了这一转变,才有了“一站式”服务,以前为了管理社会,所以你应该来找我批项目,盖章,是为了我的方便而办公,而不是为了公民的方便而办公。“一站式”的兴起,正是说明为了更好地方便公民,以前公民需要分别各个部门办理一件事情,现在公民只需要在一个地方办理所有事情。所谓“一站式”服务,就是将原先提供公共服务所必须的步骤、程序加以简化,直接面向服务对象,一次性提供全套公共服务。

服务主体由一元向多元转化。以前人们认为公共服务只有政府才能提供,所以什么公共服务都希望政府来解决,而“社区服务”、NGO的出现,保安服务出现等表明除了政府能够提供公共服务,公民自身也能够提供为自己提供公共服务。

服务方式由大一统式服务向个性化服务转化。最为典型的是气象服务,在人们心中气象服务是免费的,每天我们都在听天气预报,我们并不为此会费。事实上气象服务除了提供大众所需要的服务之外,还针对不同的消费者采用“用者付费”的方式提供更加个性化与人性化服务,这正是公务服务的拓展。

(二)西方公共服务的理论对我们启示

西方国家经过多年改革与实践,无论在理论上,还是在实践上对公共服务的如何更好地提供都形成了一整套理论,如上面提到的公共经济理论,民营化理论,我国应该充分利用这些理论更好地搞好我国公共服务,具体说,表现在以下几方面:

1.物品属性理论与公共服务

按照不同物品的属性采取不同的政策,对于那些具备排他性和竞争性的私益物品应该交给市场来提供;对于那些公共性很强的物品,也应该分清层次,哪些属于全国性公共物品,哪些属于地方性公共物品,针对不同的物品采取不同的措施。

2.物品的供给与生产分开

政府提供公共物品并不一定需要政府直接生产,政府可以承包给私人,或者采取公私合作。通过多种方式引入竞争,降低成本,提供服务的效率。

3.多种制度并存竞争

西方国家有关政府如何提供公共服务进行了分析,并提出了多种公共服务的制度安排,我国可以结合中国国情,适当采取措施。

 
 

[i] James M. Buchanan, The Demand and Supply of Public Goods[m] (Chicago: Rand-McNally, 1968), volume 5 in the seriesp1

[ii] 毛寿龙 李梅 陈幽泓著《西方政府的治道变革》,[M]中国人民大学出版社,1998年,p9

[iii] [古希腊]亚里士多德,《政治学》,[M]中文1版,1261b30,北京,商务印书馆,1983

[iv] Garett Hardin:“The Tragedy of the Commons,[J]in Science,vol,162(Dec.1968),pp1243-1248

[v] []E.S.萨瓦斯 著《民营化与公私部门的伙伴关系》,[M]中国人民大学出版社,pp56-642002

[vi]文森特奥斯特罗姆著《复合共和制的政治理论》,[M]pp11译者前言,上海三联书店,1997

[vii]迈克尔•麦金尼斯主编:《多中心体制与地方公共经济》,[A]公益物品与公共选择一文,上海三联书店,2000pp97

[viii] []E.S.萨瓦斯 《民营化与公私部门的伙伴关系》,[M]中国人民大学出版社,2002pp3

 

 

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