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试论政策执行的涵义及其影响因素
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试论政策执行的涵义及其影响因素

李文钊

(中国人民大学行政学研究所  100872 北京 中国)

内容摘要:党的十六大提出深化行政管理体制改革,按照决策、执行、监督适当相协调的要求,继续推进政府机构改革。政策执行问题研究既可以提高我国政策执行的效率,12bet,又可以为政府机构改革提供理论基础。事实上西方学者早在70年代就开始关注执行问题。12bet,主要介绍了政策执行的涵义、影响因素及其良好政策执行的条件。

关键词:政策执行,影响因素

 

Abstract: The sixteen representative commission of CPC comes up with the reform of administrative system, which suggests that we should reform the institution according to the separation and cooperation of decision-making, implementation, and inspection. We should pay more attention to the implementation problem, so that we can improve the efficiency of implementation and construct the foundation for institution reform. In fact early in the 1970s,western scholar begin to realize the problem of implementation. This essay mainly discusses definitions and  the variables of implementation

Keywords: implementation, variables

 

传统的公共政策研究一般应该分为三个阶段:即政策形成和设计,12博网址,政策执行和政策评价。人们一直认为政策执行处于黑箱状态,政策能够通过执行系统不折不扣地完成。因此公共政策研究一直致力于提高决策的质量,提供分析决策的模型,这样可以增加政策的成功性。

直到20世纪70年代人们才开始注意执行研究,例如1973年杰弗里普雷斯曼(Jeffrey L Pressman)和艾伦B韦达夫斯基(Aaron B Wildavsky)对政策执行倾注了极大的热情,正如他们副标题所说的:对华盛顿的巨大期望如何在奥克兰受挫,以及为何联邦项目的动作如此令人惊奇。[i]然而在我国政策执行研究并没有受到应有的重视,本文主要介绍了政策执行的含义、影响因素及其良好政策执行的条件。

一.政策执行的含义

政策执行重要性日益受到关注,然而长期以来政策执行的研究却被学者们忽视。按照学者Van Meter Van Horn 的看法,政策执行之所以受到冷落主要与下列因素有关:1)人们天然地假设政策执行是简单的,命令式的,这一过程并不包含什么值得学者注意的问题;2)人们十分关注规划项目预算,而规划项目预算非常强调行政决策者的权威,它排除了下层人员对执行问题的责任;3)任务的艰巨性使很多学者忘而退却,从方法论的角度思考,政策执行的研究涉及严重的限制问题,它经常很难界定相关群体;4)需要花费很多时间和资源。[ii]

正因为人们对政策执行的研究时间不长,因此人们对什么是政策执行并没有达成一致意见。例如有学者认为政策执行可以被理解为一个持续、动态、常常无序的程序的结果,在这一程序中,美国多元论的许多力量都在努力左右管理行为,正如他们在立法、司法和行政决策中的斗争一样。[iii]这种观点主要是从政策执行过程的角度来理解政策执行。也有学者认为政策执行包含一些公共和私人的行动,这些行动为了使行政决策得以实现。这种观点主要是从政策执行的目的来理解政策执行。

我们可以从事实、逻辑和价值三个方面来理解政策执行,从事实上看,政策执行是发生在行政决策之后的行为,没有决策就不会有执行。正如艾伦B韦达夫斯基(Aaron B Wildavsky)所言:“毕竟,我们这个世界充满了政策建议,但很多政策建议都破产了。12博网址不指望去完成那些并没有开始的事物。缺乏执行不应该认为没有去做,而应该认为是没有能力完成任务。”[iv]也正是因为存在很多政策失败,才使我们发现了政策执行的重要性这一事实。从逻辑上看,我们不仅应该懂得政策执行的影响因素,还要探讨政策执行的理论模型,而人们用不同的理论模型分析政策执行必然会得出不同的定义。例如顺向规划( forward mapping)就认为政策执行是决策者利用一定机制和政策工具实现其目标的过程;相反逆向规划( backward mapping)认为政策执行过程是政策执行者根据环境形成新的政策并将之付诸实施的过程。[v]从价值上看,政策执行的成功与否,需要对政策执行进行评估,这是绩效评估需要研究的问题。

由此可见政策执行是执行一些基本的行政决策,这些决策通常以法令的形式或者行政命令或者法院决定的形式表现。从理论上说,那一决定能够识别需要解决的问题,激发需要达到的目标,表明政策执行的过程。这一过程通常要经历一系列的阶段,这些阶段包括基本法令的通过,执行机构政策目标的形成,目标群体对这些决定的认同,实际影响的产生,可观察到影响,法令的重新修订。

政策执行问题虽然是最近研究的焦点,但事实上我们依然可以从早期的著作中找到政策执行的理论渊源。一般而言我们可以从三类文献中找到:一是组织理论,更具体说是组织变革和组织控制的理论;二是政策影响分析,尤其是有关法院判决的影响分析;三是府际关系研究,政府间关系必然涉及执行问题。

二.政策执行的影响因素

行政学的研究传统之一就是希望找出最佳路径,行政原则成为人们研究的重点。例如学者胡德就提出过最优行政(perfect administration)的模型,他将最优行政描述为一种状态,在这种状态中行政与外部可用资源和政治合法性相结合,得出最优的政策执行。胡德的最优行政是建立在五个条件之上:行政系统必须有统一领导,这就像一个庞大的军队只有一个单独的领导权威;该系统实施的规范或规则必须是统一的,下级政府官员的目标必须明确;最优的行政服从或者行政控制;各行政单位之间实现最优的行政沟通和行政协调;必须有时间限制。[vi]

早期的政策执行的研究也大多关注影响政策执行的因素分析,他们借鉴行政学的研究成果,希望找出政策执行的影响因素。例如学者盖恩(Gunn)在总结胡德的观点,融合了学者杰弗里普雷斯曼(Jeffrey L Pressman)和艾伦B韦达夫斯基(Aaron B Wildavsky)的观点提出了最优政策执行的十个前提条件:(1)执行机构的外部环境没有对太多的限制;(2)项目必须有充足的时间和资源;(3)不仅整个项目没有资源限制,而且执行的各个阶段有充分的资源保证;(4)需要执行的政策是建立在正确的因果关系理论基础之上;(5)在原因和结果之间存在直接的联系,并且很少有间接的联系;(6)只有唯一的执行机构,这个执行机构并依赖其他机构,即使依赖其他机构,这种依赖性也应该在数量和重要性上最小化;(7)必须要对达成的目标有充分的理解;(8)必须要对达到目标所需要完成的任务进行详细分解,并且弄清它们的先后顺序;(9)各个因素和机构之间拥有充分的沟通和合作;(10)权威机构人员能够获得完全的认同。[vii]

这些对政策执行影响因素的分析虽然都具有一定的合理性,但是它们都不具有系统性。对政策执行影响因素分析最具有系统性,影响最大的当属学者Daniel A Mazmanian Paul A Sabatier,他们提出了政策执行的分析框架,主要由三个部分组织,即影响政策执行的因素,政策执行的过程,良好政策执行的前提条件。[viii]例如有将近二十项的研究成果是建立在他们的分析框架之上,是运用他们的分析框架分析具体的政策执行问题。[ix]

按照他们的观点,影响政策执行的因素可以分为三类:一是问题的难易程度;二是法令控制政策执行过程的能力;三是影响政策执行的政治因素。各类因素又包含若干子因素,我们可以用如下表格来表示影响政策执行的因素:

影响政策执行的因素

 

问题的难易程度

法令组织政策执行的能力

影响政策执行的非法令性因素

1.  技术难度

2.  目标群体行为的差异性

3.  目标群体占人口总数的比例

4.  要求改变行为的程度

1.  目标的精确性和重要性

2.  因果理论的符合逻辑性

3.  财政资源的最初分配

4.  执行机构内部或者执行机构之间的融合程度

5.  执行机构的决策规则

6.  政策执行官员对法令的认同程度

7.  外部人员的正式接触渠道

1.  社会经济状况和技术

2.  公众的支持

3.  追随者的态度和资源

4.  统治者的支持

5.  执行官员的献身精神和领导技能

(一)问题的难易程度

抛开执行问题,有些社会问题比其他社会问题更容易解决。因此一个社会问题的特殊性往往影响将影响政府机构达到法令目标的能力,我们将在下面分别讨论这些特殊方面。这些因素包括:

1.技术难度

一些项目的实施需要一定的技术保证,这些技术包括发展一些相对廉价的绩效评估指标和理解影响问题主要因素的能力。很多问题的解决是伴随着技术的提高而完成,例如控制环境污染的法案需要我们测量污染指数的技术得以提高。

2.目标群体行为的差异性

要管制的行为越复杂,要提供的服务越多样化,形成清晰的管制和命令的难度越大,政策执行也就越困难。行政命令要服从不同的法规目标,因此它将会导致在绩效评估中无所适从。例如我们要对各种排污进行控制,我们就发现有各种各样的污染现象,很难用统一的法令来详细规则。

3.目标群体占人口的总数

一般而言,目标群体越少,越容易界定,获得政治的支持的可能性越大,这样也就越容易执行。相反问题涉及人员越多,范围越大,政策越难执行。例如中国的三农问题,涉及中国大部分人口,因此农民政策也难以执行。

4.要求改变行为的程度

法规要求改变行为的程度是目标群体人数和要求变化程度的函数,这一函数是建立在下列假设基础之上:政策需要人们行为变化越大,执行难度越大。

通过以上分析我们可以得出有些问题比另外一些问题更容易解决。这些问题容易解决的条件是:在行为变化和问题解决之间有明确的联系,解决问题的技术条件具备;目标群体的行为差异很小;目标群体仅占总人口的一部分,容易获得政治支持;行为变化的要求比较小。具备这些条件的问题较容易解决,反之,则较难解决。

(二)法令组织政策执行的能力

从原则上讲,任何法令,法院判决,或者行政命令都通过发布法定目标,选择执行机构,提供法律和财政资源,对非机构人员参与政策执行进行管制从而形成一定的政策执行过程。而立法部门比法院更能够组织政策执行,但有时立法部门这样做也有些困难。我们认为政策制定者能够充分利用低层人员不愿意组织政策执行而持续地影响法定目标的获得。政策制定者影响政策执行的能力与下列因素有关:

1.法定目标的精确性与重要性

法定目标越是清晰,越是具有重要性,越会在项目评估中具有十分重要作用,也是对政策执行人员的正式指令,更是支持这些目标的资源。就后一点来说,当执行人员遇到项目反对者时,他们可以告诉那些反对者,虽然他们非常同情他们,但是他们也没有办法,只得按照指令办事。而清晰的目标更是执行机构内外的工作人员解决政策输出和他们目标之间矛盾的一种资源。

同时也必须让政策执行者认识到新的命令的重要性,只有这样他们才会首先执行这些命令,而不会被拖延。简而言之,命令越是清晰,越是具有重要性,政策执行官员和工作人员越会迅速执行目标,目标群体也会按照指令办事。

2.因果理论的符合逻辑性

每一项改革都包含某种因果理论,这种理论表明行为能够达到目的。一个完整的因果理论应该包含如下内容:政府干预和目标获得之间的因果关系能够获得理解;对政策执行负责的政府官员应该能够在与目标达到的关键关系中拥有绝对自主权。例如我们在学校中取消双轨制,实现公平竞争,这种因果理论相当简单和清楚,我们只需要对那些实现过双轨制的学校给予惩罚,而对那些没有实现双轨制的学校给予奖励,这样就能够达到目的。相反要给每个学生提供同等质量的教育却复杂得多。

3.财政资源的最初分配

资金对任何社会项目都具有十分重要作用。通常一定项目的实现都需要一定量的资源,而资源越多越容易完成预定项目。

4.执行机构内部或者执行机构之间的融合程度

我们在有关政策执行的文献中经常看到各种机构之间采取集体行动非常困难,这必然会大大降低执行的效率。这种现象在中央与地方的关系中体现非常明显,中国经常出现“上有政策,下有对策”的现象。如果执行机构之间没有很好组织,那么在采取行动执行法规或命令时就会出现各种矛盾的现象。

组织机构之间融合的程度受到下列因素影响:人们在为达到共同目标之间不一致意见的数量;赞成实现那些目标的人所拥有的对反对那些目标的人实施制裁,使他们服务的能力。

5.执行机构的决策规则

法令除了需要提供清晰和连续的目标,这些目标很少有反对者,以及有足够的激励使得人们服从规则之外,它还需要通过规定政策执行机构的决策规则而影响执行机构。例如在行政许可证的发放方面,政策执行人员需要按照法定规则办事,他们做出的决策必须符合法定的规则。

6.政策执行官员对法令的认同程度

古人云:徒法不足以自行。任何法令无论多么详细规定政策执行过程,它最终需要政策执行人员去完成。除非政策执行人员对法令本身认同,否则政策执行人员不可能真正地去执行法令,去改变目标群体的行为。任何新的项目都需要政策执行人员在操作层次制定规则并对那些违反规则的人实施强制制裁,使他们按照规则办事。

7.外部人员的正式接触渠道

影响政策执行的另一个因素是政策执行机构之外的主体的参与能够在多在程度上偏袒政策执行者。正如法令能够通过设计执行机构的特性而影响政策执行过程一样,它同样能够影响该机构之外的两个群体,即潜在的收益者或者项目的目标群体;机构的立法、执法和司法监督人员。由于目标群体和受益人员一般都没有足够的资源寻求法律支持,因此提供他们的参与途径可以提高政策目标实现的可能性。同样法令也影响了机构监督人员监督的范围和方向。

总之,一个好的法令或者政策决定应该能够促进目标的实现。更精确地说,如果一项法令如果能够做到下面几项,必将有利于目标的实现:目标必须清晰和重要性必须突出;它必须符合因果理论;它必须为执行机构提供充足的资源;在执行过程中应该只有少数人反对,执行机构必须拥有一定的克服障碍的权威;决策规则必须有利于目标的实现;外面参与者必须有利于政策的实施。

(三)影响政策执行的非法令性因素

虽然法令建立了基本的法律结构,这一结构使得执行得以发生,但是政策执行还受两个因素影响:任何项目需要改变行为,它必须拥有持续的政治支持,只有这样我们才能克服因为人员过多引起的协调问题;社会经济和技术变化对政策目标支持的影响。除此之外,还有一些其他因此也影响着政策执行如历史事件,社会经济状态和公众舆论。在此

1.社会经济状况和技术

一个政府的社会、经济和技术条件方面的差异一般会影响法令目标的实现。这种差异性至少通过四种方式来影响政治对法令目标支持,以及执行机构的政策目标,从而最终影响目标的实现。首先,社会经济状况的不同会影响人们对问题重要性的认识。对一个社会来说是重要的问题,可能在另一个社会根本不是问题。其次,各地方的经济和社会状况不同也会影响政策执行性的成功性。例如任何希望对全国实施统一行动的政策,都会因各地方的不同而遭到抵制。再次,政策执行还与目标群体的资源状况以及他们对问题重要性的看法有关。一个经济体系主体越多样化,目标群体资源越丰富,法令执行的成功可能性越高,非生产性成本越低。相反,一个经济体系主体越少,目标群体越贫穷,越可能用津贴来替代政治管制。最后,对那些与技术问题密切相关的政策,政策变化对政策执行影响很重要。

2.公众的支持

公众在不同时间和范围对法令支持不同也会影响政策的执行。安东尼唐斯认为公众对政策的支持程度一般而言会形成了一个循环,在政策初期,人们一般会对政策支持,但随着人们的逐渐觉醒,发现了政策执行的真实成本,或者有其他更重要问题,或者人们发现了行政管理中的腐败现象,人们对会减少对政策的支持。[x]一般而言,公众可以通过以下三种方式来影响政策执行:公众的舆论一般可能会影响政治议程;公众可以影响立法人员;行政管理者和统治者可能通过民意调查来影响政策议程。

3.追随者的态度和资源

追随者的态度和资源的变化一般也会影响政策执行过程。摆在政策支持者面前最大的困难是他们会随着时间的流逝而减少对政策的支持。另一方面反对者可能有会一直利用他们的资源来反对法令,最后执行机构为了顺利实施法令,必须考虑那些目标群体和反对者的要求,从而形成一定程度的和解。

4.统治者的支持

统治者的支持对政策执行项目具有十分重要的作用,他们可以通过以下方式来为法令提供支持:实行充分的监督和指导;提供财政资源;新的、充满矛盾的法令的范围。这些统治者包括立法者,行政官员,法院,另外在政府间关系中还包括高层官员。因此统治者既可以通过非正式的监督,或者正式的资源支持来影响执行机构的政策目标。

5.执行官员的献身精神和领导技能

我们将谈论最后一个影响执行机构政策产出的因素,即执行机构政府官员对法令实施的献身精神或者忠诚程度。这至少包括两个影响因素,一是该政策目标在政策执行官员优先等级中的位置,一是执行官员实施这些目标的技能,例如他们运用资源的能力,驾驭局势的能力。执行官员对目标忠诚的程度是法令对执行机构实施控制能力的函数,一般而言法令通过选择执行制度和选择执行人员形成的执行机构。同时它也是专业规范,个人价值,利益集团和机构的政治支持者的函数。通常新成立执行机构的官员对法令献身精神越强,从而政策目标实现的成功率也越高。但是只有献身精神还不能够实现政策目标,还需要执行官员具备一定的领导技能,这些技能能够充分融合各种资源以实现政策目标。

三.良好政策执行的条件

以上我们分析了影响行政执行的因素,但是当一项法令具备什么样的条件能够成功实施呢?有学者认为良好行政执行应该具备如下的条件:条件一:该项目是建立在合理的理论基础之上,该理论能够将目标群体行为的变化和所要达成目标联系起来。条件二:政策必须包含清晰的方向,明确阐明执行的过程,以便使目标群体最大可能地按照目标行事。条件三:行政执行机关的领导者拥有足够的管理和政治技能,并且忠实于政策目标。条件四:该项目必须得到有关群体、立法人员和法院的支持。条件五:该法案的优越性不因为相冲突政策或者形势的变化而不被重视。[xi]

学者Daniel A Mazmanian Paul A Sabatierd分析影响执行因素的基础上提出了良好行政执行的六项条件:

第一,             立法部门或者其他法律部门制定清晰或一致的政策,至少为解决目标冲突提供实际的标准。

第二,             立法部门应该建立一种合理的理论,这种理论能够发现主要的影响因素,以及影响政策目标的因果联系,并给予执行官员足够的权力以便能够实现目标。

第三,             立法部门建立的执行过程应该能够尽可能地使执行官员和目标群体按照既定方式行事。这些包括为一些机构分派任务,提供支持性的决策规则,足够的财政资源和畅通的接触渠道。

第四,             执行机构的领导者应该能够拥有足够的管理和政治技能,并能够忠实地执行法定目标。

第五,             该项目在执行过程中应该得到一些利益集团和主要议员的支持,而法院至少应该保持中立。

第六,             随着时间推移,法令目标不会因为相冲突的政策目标出现而其重要性减弱,或者也不会因为社会经济、技术的变化而使法令的因果理论弱化。

                     

 

 

 

 

 

 
 

[i] Jeffrey L Pressman and Aaron B Wildavsky, Implementation(Berkeley: University of California Press,1973)

[ii] Donald S Van Meter and Carl E Van Horn The Policy Implementation Process, Administration and Society, 6(4)(February 1975):445-88

[iii] Giandomenico Majone and Aaron Wildavsky, ‘Implementation as Evolution’ in Jeffrey L Pressman and Aaron Wildavsky, Implementation, 3d ed.(Berkeley: University of California Press, 1984), 163-180

[iv] Jeffrey L Pressman and Aaron B Wildavsky, Implementation(Berkeley: University of California Press,1973)

[v]Richard F Elmore Backward Mapping: Implementation Research and Policy Decisions  in Studying implementation methodological and administrative issues Walter Williams  Chatham House Publishers, Inc Chatham, New Jersey 1982

[vi] Hood , C,C(1976),The limits of Administration, Wiley, London, pp6-7

[vii] Younis , Tabli edited Implementation in public policy, Dartmouth Publishing Company Limited,1990,pp6-7

[viii] Daniel A Mazmanian and Paul A Sabatier  A Framework for Implementation Analysis from Daniel A Mazmanian and Paul A Sabatier Implementation and Public Policy, Scott, Foresman and Company,1983, pp18-48

[ix] Paul A Sabatier Top-Down and Bottom-up Approaches to Implementation Research Journal of Public Policy 6(1)(January-March 1986):21-48

[x] Anthony Downs “Up and Down with Ecology-The Issue-Attention Cycle”, Public Interest, Summer 1972,pp38-50

[xi] Kernaghan, Kenneth public Administration in Canada, Nelson Canada A Division of Thomson Canada Limited,1991,pp139

 

 

EMailLwz815@163.com

 

 
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