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  试论政策执行的涵义及其影响因素   
试论政策执行的涵义及其影响因素
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试论政策执行的涵义及其影响因素

李文钊

(中国人民大学行政学研究所  100872 北京 中国)

内容摘要:党的十六大提出深化行政管理体制改革,按照决策、执行、监督适当相协调的要求,继续推进政府机构改革。政策执行问题研究既可以提高我国政策执行的效率,12bet,又可以为政府机构改革提供理论基础。事实上西方学者早在70年代就开始关注执行问题。12bet,主要介绍了政策执行的涵义、影响因素及其良好政策执行的条件。

关键词:政策执行,影响因素

 

Abstract: The sixteen representative commission of CPC comes up with the reform of administrative system, which suggests that we should reform the institution according to the separation and cooperation of decision-making, implementation, and inspection. We should pay more attention to the implementation problem, so that we can improve the efficiency of implementation and construct the foundation for institution reform. In fact early in the 1970s,western scholar begin to realize the problem of implementation. This essay mainly discusses definitions and  the variables of implementation

Keywords: implementation, variables

 

传统的公共政策研究一般应该分为三个阶段:即政策形成和设计,12博网址,政策执行和政策评价。人们一直认为政策执行处于黑箱状态,政策能够通过执行系统不折不扣地完成。因此公共政策研究一直致力于提高决策的质量,提供分析决策的模型,这样可以增加政策的成功性。

直到20世纪70年代人们才开始注意执行研究,例如1973年杰弗里普雷斯曼(Jeffrey L Pressman)和艾伦B韦达夫斯基(Aaron B Wildavsky)对政策执行倾注了极大的热情,正如他们副标题所说的:对华盛顿的巨大期望如何在奥克兰受挫,以及为何联邦项目的动作如此令人惊奇。[i]然而在我国政策执行研究并没有受到应有的重视,本文主要介绍了政策执行的含义、影响因素及其良好政策执行的条件。

一.政策执行的含义

政策执行重要性日益受到关注,然而长期以来政策执行的研究却被学者们忽视。按照学者Van Meter Van Horn 的看法,政策执行之所以受到冷落主要与下列因素有关:1)人们天然地假设政策执行是简单的,命令式的,这一过程并不包含什么值得学者注意的问题;2)人们十分关注规划项目预算,而规划项目预算非常强调行政决策者的权威,它排除了下层人员对执行问题的责任;3)任务的艰巨性使很多学者忘而退却,从方法论的角度思考,政策执行的研究涉及严重的限制问题,它经常很难界定相关群体;4)需要花费很多时间和资源。[ii]

正因为人们对政策执行的研究时间不长,因此人们对什么是政策执行并没有达成一致意见。例如有学者认为政策执行可以被理解为一个持续、动态、常常无序的程序的结果,在这一程序中,美国多元论的许多力量都在努力左右管理行为,正如他们在立法、司法和行政决策中的斗争一样。[iii]这种观点主要是从政策执行过程的角度来理解政策执行。也有学者认为政策执行包含一些公共和私人的行动,这些行动为了使行政决策得以实现。这种观点主要是从政策执行的目的来理解政策执行。

我们可以从事实、逻辑和价值三个方面来理解政策执行,从事实上看,政策执行是发生在行政决策之后的行为,没有决策就不会有执行。正如艾伦B韦达夫斯基(Aaron B Wildavsky)所言:“毕竟,我们这个世界充满了政策建议,但很多政策建议都破产了。12博网址不指望去完成那些并没有开始的事物。缺乏执行不应该认为没有去做,而应该认为是没有能力完成任务。”[iv]也正是因为存在很多政策失败,才使我们发现了政策执行的重要性这一事实。从逻辑上看,我们不仅应该懂得政策执行的影响因素,还要探讨政策执行的理论模型,而人们用不同的理论模型分析政策执行必然会得出不同的定义。例如顺向规划( forward mapping)就认为政策执行是决策者利用一定机制和政策工具实现其目标的过程;相反逆向规划( backward mapping)认为政策执行过程是政策执行者根据环境形成新的政策并将之付诸实施的过程。[v]从价值上看,政策执行的成功与否,需要对政策执行进行评估,这是绩效评估需要研究的问题。

由此可见政策执行是执行一些基本的行政决策,这些决策通常以法令的形式或者行政命令或者法院决定的形式表现。从理论上说,那一决定能够识别需要解决的问题,激发需要达到的目标,表明政策执行的过程。这一过程通常要经历一系列的阶段,这些阶段包括基本法令的通过,执行机构政策目标的形成,目标群体对这些决定的认同,实际影响的产生,可观察到影响,法令的重新修订。

政策执行问题虽然是最近研究的焦点,但事实上我们依然可以从早期的著作中找到政策执行的理论渊源。一般而言我们可以从三类文献中找到:一是组织理论,更具体说是组织变革和组织控制的理论;二是政策影响分析,尤其是有关法院判决的影响分析;三是府际关系研究,政府间关系必然涉及执行问题。

二.政策执行的影响因素

行政学的研究传统之一就是希望找出最佳路径,行政原则成为人们研究的重点。例如学者胡德就提出过最优行政(perfect administration)的模型,他将最优行政描述为一种状态,在这种状态中行政与外部可用资源和政治合法性相结合,得出最优的政策执行。胡德的最优行政是建立在五个条件之上:行政系统必须有统一领导,这就像一个庞大的军队只有一个单独的领导权威;该系统实施的规范或规则必须是统一的,下级政府官员的目标必须明确;最优的行政服从或者行政控制;各行政单位之间实现最优的行政沟通和行政协调;必须有时间限制。[vi]

早期的政策执行的研究也大多关注影响政策执行的因素分析,他们借鉴行政学的研究成果,希望找出政策执行的影响因素。例如学者盖恩(Gunn)在总结胡德的观点,融合了学者杰弗里普雷斯曼(Jeffrey L Pressman)和艾伦B韦达夫斯基(Aaron B Wildavsky)的观点提出了最优政策执行的十个前提条件:(1)