简介:

何梦笔教授是12BetOnline,一位才华横溢的中国经济问题专家。他是德国维藤大学经济学系文化经济比较研究所所长，国民经济学、宏观经济学和制度经济学教授、经济学博士。多年来重点研究中国、俄罗斯和东亚地区的制度转型问题。他也是少数几位有关经济政策方面的多产作家之一，12bet,每年都有大量新的著述出版问世。何教授虽是德国人，但是他读中文著作的速度要比我快得多。当我认识他不久之后，他在1992年成为德国杜伊斯堡大学东亚经济研究所的教授，一位德国最年轻的国民经济学教授，当时他大约才32岁。

我作为访问学者逗留德国维藤大学，与何教授作了一次对话。采访重点是请何教授结合他当前的研究工作，从秩序政策、12BetOnline,制度经济学和演化经济学的角度看中国的制度建设问题。

正文：

冯兴元：尊敬的何教授，每次我来德访问，总是不时听到秩序政策这一用语。您认为什么叫秩序政策？对于中国的经济转型来说，它有什么重要意义？

何梦笔：秩序政策(Ordnungspolitik)是一个典型德国的概念。随着弗莱堡学派（即秩序自由主义学派，德文为Ordo-Liberalismus）的兴起，这一概念也越来越广为人知。该学派的代表人物是欧肯(Eucken)，伯姆（Böhm）等人。不过，秩序(Ordnung)这一概念要更为老得多，在马克斯・韦伯那里就存在，而且Ordo这一用词同样是指秩序，但也与中世纪的秩序思想观念有联系。但是，中世纪时期的Ordo这一秩序概念与秩序自由主义（Ordo-Liberalismus）和秩序政策中的秩序概念相比当然是完全两回事。中世纪时期的秩序概念是指由不同群体构筑的社会秩序，每一个人在其中都有其固定的位置，正如在清代中国有农、商等四个群体。秩序政策涉及制订和维护在市场经济中的规则，正如比赛当中的赛则。另外一方面，市场经济中也存在着国家干预。人们称之为过程政策。应当把过程政策与赛则或者秩序政策区分开来。德国学者弗朗茨・伯姆曾经说过，竞争不是一种天然产品，而是一种栽培作物。竞争在根本上是由国家创立的，也是由国家保障的。

我正在主编一部进化经济学（也称演化经济学，见张曙光，1999）辞典。一位学者就秩序一词写了一条词条说明。鉴定人对该词条说明的评注是：这里只包含了哈耶克意义上的自发秩序。还少一块内容。由国家来制定规则–人们就是这样来理解秩序政策这一概念的。那么国家又是怎么样的呢？它不是中立的。它并非必然就对制定和实施规则感兴趣。

比如象公共选择这样的理论，其中包括一些象寻租、政治市场、把自身利益最大化当作政治家的目标函数这样的设想，它们是把经济学应用到政治领域。这样做并不是十分成功。我的意思是，它们不能令人满意地通过那些经验的检验。政治家的目标和限制条件同样非常复杂，而且如果只把他们看作为其目标是最大化竞选捐款额来观察，那当然是不够的。许多模型也只是把美国的限制条件普遍化了，这些条件对于世界上的所有国家来说绝对不会有代表性。

那些较早期的经济学家所持的看法是，经济中的精英们是在相互争斗的，而且威胁在于经济和政治中的权势人物相互合作。这里的要点在于，即使经济中的精英们也不仅仅追求经济目标！熊彼特的企业家理论本来把利润动机当作次要事项来处理，它在更大程度上关系到权力，影响，对一种思想的迷恋等等。因此，在这一程度内，秩序政策的决策者恰恰对精英之间发生勾结的危险感兴趣。一种秩序政策将只从经济角度来观察这一问题。

在国家干预和赛则之间，人们应当划清界线。这一界线并非总是一清二楚的。如果一项法律规定一个企业必须向国家缴纳利润额的80%，这虽然也是一项赛则，但不一定是秩序政策。秩序政策关心人们如何能够使得竞争、也就是公平竞争成为可能。

如果我作为一个国家，按照一个规则干预经济，而且尽管如此还是破坏了竞争，那么我就没有在推行秩序政策。人们必须看到，竞争应该优先，也就是说，竞争是所期望的目标，于是，秩序政策必须创立和保护这种竞争。因此，要根据与竞争一致的原则尺度来检验竞争和秩序政策。在我看来，有关政治的经济学理论并不如何成功。政治有其自己的规律性。政治家有自己的思维方式。在有关政治的经济学里，效用函数被极端简化。恰恰是美国的贸易政策，它是非常复杂的。一种不考虑教育、意识形态等等方面因素的简化是过于幼稚的。政治不是有着供给和需求的市场。较早一些时候的学者们的想法是正确的。经济学家应当分析什么是最好的经济制度。但是，至于国家干什么，是政治家的政治。人们应当把这一方面放手由政治学去分析。对此，我在上面已经有所谈及。但是这里更为具体地涉及学科之间的关系。经济学也来解释政治并且替代政治学，这是否有意义？我认为没有意义。对于这些问题，我们需要一种跨学科研究办法！

国家和经济也就是政企必须分开，这与分权原则有些类似。这是极端重要的！一般来说，人们在述及分权时指的是政府。但是竞争是一种更为一般的分权和制衡。

根据秩序自由主义的基本观点，经济集团应当与政治集团分开。人们必须防止这些利益集团过于强烈地融合在一起。其先决条件是，政治应当为经济制订赛则。这一问题在中国没有得到解决，无论是在中央层次还是在地方层次，都没有得到解决。这与私人所有制尚无关系。在私人所有制方面情况也是如此。这是另外一回事。即使经济当中只存在私人企业，政治与经济也可以非常紧密地交融在一起。这根本就不能排除。从根本上看，出发点应当是必须具体地分析涉及竞争的全部问题。有关竞争，已经有过许多讨论。在税收制度方面，情况同样如此，它涉及所有企业应该得到同等的待遇。人们也必须检查，现在的银行体制是否妨碍了竞争。人们必须保护竞争，建立竞争。这意味着，国家要遵循与竞争一致的原则。国家必须一再发问，法律会如何影响竞争，企业是否会受到区别对待。比如，北京市政府对北京市商业银行的参与较大。国家必须发问，这样一种国家参与是否会影响竞争？国家必须检查，这种参与对于竞争来说是有好处还是有坏处？如果私有化了，是否真的能够使得经济与政治之间的关系得到某种改变？欧肯曾经说过，但是如果没有竞争，就根本什么都改变不了。对于这一点，人们今天可以在许多过去实行计划经济的国家里看到。这样情况一样。

如果国家制定价格，又制订法律，同时为自己和双方参与比赛，这应当是不对头的。这就象体育比赛中的裁判。如果德国对与意大利队举行足球赛，裁判也许来自俄罗斯。如果裁判来自德国，也许没有问题，但是危险就变大。这还与财产所有权或者效率无关。后两者是另外一个问题。人们还必须对它区别看待。

欧肯曾经明确说道，只有存在竞争的私有制才是好事，没有竞争的私有制是坏事。否则的话，会导致滥用权力和剥削。至于国家如何监督控制这一些，这是另外一个问题。比如，人们可以把政府之间的竞争设想为一种可能的解决办法。这事关政治过程：宪法，选举，通过独立当局监督控制腐败。国家或者应当通过其他途径监督控制。较早时候的学者们没有要求这样去做。无论如何，较早的秩序自由主义学派的学者们本来只是说过，人们必须把法律当作监督控制工具来强化。这虽然是对的，但是根本就不曾谈到：人们如何能够阻止政治家滥用法律。这只有通过政治层面的竞争才是可行的，这里比如说也包括意见竞争。

我正在从弗莱堡学派的《秩序年鉴》中筛选20余篇有关秩序政策的重要文章，作为主编负责编撰一部秩序政策文集，交付中国社科出版社出版。我相信它对中国读者会有所启发。

冯兴元：我总是担忧，在中国的好些习惯于集权主义思维方式的人，会很快利用秩序政策一词，因为他们乐意建立一个集权主义的秩序。中国也借鉴吸收了许多外来语，但是很快在其前附上一个定语。由此出现一些带有中国特色的东西。对于外国观察家来说，最为议论纷纷的是中国的社会主义市场经济概念。如果要为我国的经济制度创造和维护一个秩序政策框架，人们应该注意些什么？

何梦笔：中国确实有着许多问题。许多措施实际上是针对下级机构的。比如说在推行产业政策时，中央政府监督控制下级政府实施具体措施。这种监督控制必然会产生（它是一种倒逼机制）。因为政企不分，人们就需要集权主义的监督控制，也就是干预。如果政企是

分开的，那么往往就不需要通过中央实行干预。比如，美国的州间商业条款（Interstate Comemrce Clause）严禁地方保护主义措施。这也是必需的。有些领域属于中央的任务，如货币政策，内贸政策，反对地方保护主义的措施是由中央来推行的。人们必须检查哪些法律是必要的。然后政府必须制定这些法律。在美国，许多政府层次制订它们自己的税率，如营业税。美国的税收政策的决策要比许多理论家们所认为的更为分散得多，那些理论家一般赞成建立一个在全国范围内同质的税收体系，以便不至于出现竞争扭曲现象。

世界各国对于哪一级政府应当制定法律这一问题有着相当不同的经验。由于政企之间没有明确分开，政府之间的关系是复杂的。比如，存在着中国中央政府监督控制地方政府对银行施加影响的问题。必须监督银行和地方政府之间是否分开。这样，中央政府必须监督这一点。只是如果中央自己也追求利益，也就是说不完全以国民的福祉为取向，这也不好。

冯兴元：当中国谈论建立社会主义市场经济并把它作为目标模式的时候，德国已经有了社会市场经济制度。德国在第二次世界大战之后确立了社会市场经济制度，并把它作为自己的理想模式。在此，弗莱堡学派（秩序自由主义学派）的经济政策思想以及当时的经济部长、其后的联邦总理路德维希・艾哈德发挥了很大的作用。艾哈德的著作《大众福利》（这里的福利指的是富裕）于1957年问世。每当我拜读该书的时候，我总是不禁感叹，为什么一位部长已经在这么早的时候就能够构思并在其后实行这样一个与市场一致的、前后连贯的以及井然有序的制度。这样一个模式应当是德国经济奇迹的基础。与德国的情况相比，我们有一大堆的经济政策措施，它们的方向有时是相互对立的。一些措施符合与市场一致的原则，另一些可惜就与之背道而驰。人们可以从德国学些什么，以便少犯一些错误？

何梦笔：人们当然必须看到，人们花费了很长时间才在德国引入了市场经济。取消种种管制花费了很长的时间，十年，有时更多，在住宅市场至今仍然有管制。那时人们也不是一下子就引入了市场经济。也就是说德国不是采取大爆炸方式。但是人们可以明确地说，德国的目标取向确实是确确实实的。如果看一下《秩序年鉴》，就会明白人们对此进行了相当透彻的讨论。那是非常深入热烈的讨论。引入社会市场经济是一步步进行的。同时目标是明晰的：即市场经济与竞争。也曾有许多其他的意见。在《秩序年鉴》中可以看出：欧洲整个讨论所涉及的是法国和德国之间的冲突。法国人想在欧洲引入计划化。德国人总是反对抵制。在欧洲一体化的整个过程中，这一点非常清楚。德国也搞了许多国家干预。尽管如此，与法国相比，这是小巫见大巫，是一个很大区别。德国发生的过程是，社会民主党逐步接受了市场经济的思想。施罗德政府现在与新中间派（Neue Mitte）结盟。过去的科尔政府在接受市场经济思想这方面更是没有问题。即使是在社会民主党那里也有了这类市场经济观念，只是在社会角度看法不同。重要的是思想和制度的共同演进!而且在欧洲，恰恰存在着不同秩序之间的有规则的竞争，如法国和德国的秩序之间、这些国家的秩序模式与其他国家的秩序模式（比如北欧模式）之间的有规则的竞争，这是一种在以下意义上的竞争：人们可以观察完全不同的道路并且从中学习提高，而这一点是重要的。

我们必须有以下考虑。市场经济当然是一个实现绩效的制度。有这两种不同形式的绩效：1. 我建造一所房屋。如果建筑工作质量好，我也就挣钱。2. 我有换一个方式建造另一个样子的房屋的想法，也就是有这样一种创新。许多人说，我可以按照新想法为他们这样造房子，因此我挣得许多钱。有创新，从而有回报。那么绩效在哪里？有人说，如果一个人发明了计算机游戏，这有何意义？他是不是太傻？人们不能这样评价市场经济。得由消费者来决定其价值。人们不能用客观的尺度来评价这一绩效。想法可以带来许多钱，好些人，不是许多人有着这类想法。第二件事情是人们是否有机会参与竞争。这是机会均等问题。这涉及到我是否有着与他人相同的机会提出我的想法。赛则不得受到歧视。物质上的机会均等是指我在物质上有着同样的机会参与竞争。然后还有社会上的机会均等，比如教育机会均等。又如区域政策：各地必须有着大致相同的基础设施。一方面，人们必须接受竞争，绩效竞争。我只可以接受竞争：思想，创新，女歌星，它们得通过消费者得到评价。但是，人们应该有着大致相同的参与竞争的机会。一些自由主义学者们认为：财产不得被人继承，应当由国家收回。比如，约翰・斯图亚特・穆勒就这么认为。在社会市场经济中的一大部分社会政策应当承担起任务创造在竞争中的机会均等。至于来自资本的收入，资本因其承担风险而得到回报。有一个人省下钱来，购买了国库券，他没有风险。另外一个人把自己的想法付诸实践，他也许会成为一位象比尔・盖茨这样的富豪。在市场经济里，如果他不是通过不正当的方式致富的话，那是天经地义的。这里，我们又涉及到赛则—这里当然有这样一个问题：我如何定义不公平。这恰恰与经济学无关，而是只与伦理和政治有关！人们需要医疗保险。因为疾病能使人变得一无所有。因此，人们需要社会政策。一个大企业有着更好的得到贷款的机会，小企业则不然。问题是：这是一个国家应该作些事情的领域吗？随后，人们还应当重新提问和检查，竞争是否又由此受到扭曲。机会均等有时意味着国家干预。干预应当促进竞争。这就是过程政策，它应当遵循与市场

一致的原则。

冯兴元：一个市场经济制度从根本上来看是一个从下往上构建的制度。因此它符合辅助性原则(Principle of Subsidiarity)。这一原则已经引入到德国的政治和经济制度当中，而且也引入到了欧洲联盟的政治制度当中，比如它已经写入了欧盟条约。您如何理解这一原则？这样一个原则在更大程度上是一个联邦国家或一个近似于联邦制的地区的现象吗？如果人们提及这一原则的时候，人们必须注意什么？这一原则自然有其可取的方面，人们怎样充分利用这一原则，同时又要避免许多外国观察家所担忧的整个国家解体的情况出现？

何梦笔：这一原则在中国并不新鲜。只是叫法不一样：自力更生。凡是人们自己能作的事情，应当由其自己去做。在欧洲，为了限制集中的权力，每一个公民必须首先检查一下，是否他自己能够解决问题。凡是他们自己不能做的事情，上一级层次应当检查一下，它是否能够做。如果我能够单独解决，就自己解决。如果不能，我就去求助上一级。很多任务可以通过非集中的方式解决。许多事情可以在地方层面去做。在各级政府之间应当有工作分工和任务分工。这里涉及到各级政府之间的关系问题。另外一个问题涉及到私人部门和政府之间的关系。人们可以轻而易举地从经验角度来评说规模收益或者外部性吗？在德国也曾有过许多行政改革：许多乡镇被归并在一起。于是人们就问为什么要这样做。比如垃圾焚烧装置。我需要这样一种服务。这真的是国家应该做的事情吗？假定国家可以做，那么应由哪一个层次来做？多个村庄可以合搞一个垃圾焚烧装置。这并不意味着，这些村庄应当归并在一起，成为一个村庄。这只是一种服务。我们几个村共同修建这样一个装置。

否则问题就过于复杂化。就会成为一种对辅助性原则的滥用。这里我们所指的不是辅助性原则，而是效率原则。

计划委员会把结构政策集中化。农业部也是，就象欧洲共同体有着一种共同的农业政策。如果我没有记错的话，区域政策在1969年在德国被集中化。当时欧共体把共同任务引入区域政策。是的，人们当时想，一种竞争会把这一领域搞得乱哄哄的，因而认为应当阻止。这样人们就搞一个计划。但是，一种区域政策，如果没有基层政府的参与，那是不顶事的。这样，德国就出现了一种区域政策的区域化。人们必须找到一种平衡点。中央确定预算。它支持地方解决问题。凡是地方能做的事情，国家不应该去做，而是放手由地方去做。对于怎么样做，地方上的人有着更好的想法。中央可以建立监督机制。这里又需要竞争。如果象北威州这样的联邦州里的城市得到支助，它们应当受到监督。在德国，人们问，谁参与了区域政策。我们可以鲁尔区为例。人们在发展一个经济区位。这本来只对企业有利，对其他人就没有用。什么叫参与？它对老人有何用，比如对退休人员有何用？这里触及各种利益。这就是在决策过程中的参与。这有什么重要意义？地方社区选举是一个影响渠道。选举的加总程度很高。市长、县长、乡镇长关心许多事务。我通过选举投票评价整个政治。在选举中也应用多数通过原则。老人也许会没有机会来表明自己的利益。这方面没有理想的解决办法。总是有成本。总是一部分人处于不利地位，受到歧视待遇。人们必须好好理解市场经济。帕累托原则不适用。它是指一种状态，在该种状态下，一个社会中任何一个人的处境不能得到进一步的改善，如果不使得另外某个人的处境变坏的话。这在现实当中不能正常运作，只要有市场经济和创新。创新总是有损于有些人。我们举一个有关计算机型号的例子。一个新型号的计算机的出现使得帕累托原则在这一点上变得毫无意义。具有创新的市场经济总是一个带有冲突的制度。布坎南引入了一种一致性原则。区域政策也总是一种创新。总是有一部分人受损。帕累托原则是新古典主义的一种幻想。创新导致真的出现失败者。我认为向学生灌输均衡模型是一大错误。这是一个错觉。至于人们如何把受损害的人考虑进去，并且同时不妨碍创新者的创新，这是政治的一个研究对象。人们不能在市场经济中解决这些冲突。

创新要得到促进，人们必须在生活中习惯这一点。区域政策导致一部分人口的损害。如果一所房子位于一个新开设的工业企业厂房附近，其价格就会下降。人们永远也找不到一种一致同意。人们必须进行谈判。

如果人们投资什么东西，人们就承担风险。企业家是面向未来的。也许他的生意搞砸了。我还不知道，我能够得到多少利润。我在今天不知道明天能拿多少利润。我在今天也不知道以后是否挣得足够的钱来补偿我的投资成本。这里，机会均等很重要。受损者应当有机会重新开始，进行创新。我们想要这样。

我要创新，如果不能创新，我就离开，去其他一个赛则更好的地方干。我们看一看一种情形：筑路时，如果路面要通过这块地，总是会导致冲突。在这种制度里，创新也是一种强制。人们不得逃避它。制订赛则以使创新有利于许多人是困难的。一位企业家应该为创新承担哪些责任？人们不知道其后果。在今天，发明必须不受惩罚。秩序政策或者赛则是抽象的。在具体场合，人们必须进行非常复杂的调查研究。它在许多场合明显比技术促进政策更为重要，技术促进政策是一种干预，它促进某些技术。机会受到影响。被支助的技术受益。这是不公平的。国家有其他的尺度，它在许多领域比其他机构有着更多的了解。人们对技术促进政策的经验是相当不清楚的。有时我有一种印象，一个技术项目的成功是偶然的。有些项目成功，有些失败。人们不能得出结论。日本的技术促进政策的成败对半。人们没有认清失败的成本。这是一个问题，有时是人们看不到间接成本，也看不到机会成本。我今天看到好处，但看不到过去的成本。这种感受是非常扭曲失真的。

冯兴元：您写了一本有关华人社会里的文化和网络的书，并由山西出版社出版。您对网络这一概念的看法如何？在网络、文化和现代化之间存在着什么联系？

何梦笔：许多国家的文化是不同的。网络现象是一个普遍现象。网络对于市场经济来说是必要的。而市场交易完全限于价格和数量，信息没有包括在内，网络绝对是普遍的东西。它涉及所有企业和等级。在不同文化里的人们有着不同的形成网络的过程。人们的经历的历史也是不同的。从十九世纪开始，中国有了更大的空间流动性，人们开始与一些新的方法和规范打交道。这样就发展出来一些网络模式，它们是在某些环境中发展成型的。无论如何，这里是指在中国很高的流动性对网络的形成和发展特别有利。各种文化之间有着明显的差别。许多欧洲人认为，人们在欧洲建立个人关系的方式与在美国不同。管理理论涉及人们如何能够形成信任关系。这些形成方式是相差较远的，但不是说特别远。合资企业的运作方式不同，这视网络的种类而定，尽管网络是一种普遍的现象。

文化和现代化之间没有直接的联系。在技术和组织形式之间也没有清晰的联系。一个国家的网络是这样的，另外一个国家是那样的。在东亚，理想的例子是韩国、台湾和日本。三者的技术是不同的。不同的技术可以各有好处。这意味着，一个国家在国际竞争中的专业化不同于其他国家。在文化和现代化之间不存在清晰的联系。制度的现代化或者民主是另外一个问题。它与文化有更多的关联。人们的价值判断也同样。某些东西如自由就是如此。自由有什么意义？它与思想史有关。有一种关系，但是人们对此还未充分研究。那就是因果关系。人们未对它们进行实验室试验。如果一种文化中的人迁入另外一个完全不同的世界，他就看到不同的价值。他在那里生活，但是总是与他人不一样，即使他已经适应当地的环境。

冯兴元：您在不久前以中国和俄罗斯为例从演化经济学角度写了一篇有关政府之间竞争的讨论稿。在什么情况下，政府之间的竞争有利于国民经济的发展？看起来，在中国，随着中国国内市场的一体化和政府行为的规范化，似乎不仅不同级政府之间的纵向竞争而且同级政府之间的横向竞争而加强。人们也可以在欧洲一体化尤其是在建设内部大市场过程中看到这样一个趋势。人们在中国应该建立和维护什么样的制度框架，以便真正对辖区之间竞争加剧做好准备。

何梦笔：重要的是，也要把秩序政策原则应用到政府之间的关系上。这意味着在中央政府和地方政府之间的关系方面，要实现一种透明的、尤其是有规则的资金分配。如果没有规则，两者就会始终把过多的精力和资源耗费在谈判过程或者错觉当中。比如地方政府始终尝试隐瞒它们的税收收入，因为它们担心中央否则会改变规则，进而要求地方做出更多税入贡献。与此相反，中央发现有这样一个问题：它往往不是真的知道，一个地区到底需要多大的支持。如果所有事情都是按照明确的规则进行，而且这些规则不能轻易在政治上改变，这些问题就会消失。

在横向竞争方面，首先必须存在公平规则，比如说有关开放市场和反对地方保护主义的公平规则。但是，其先决条件是得有一个独立的法院。它能够对一些纠纷作出裁定判决。由于中央政府自己也是竞争的参与者，由它作出裁定只能是不完善的。在横向竞争中（与外贸差不多），最大的困难在于，地方政府也能通过制定和发布条例来阻碍竞争。一方面，政府之间的竞争意味着政府应当能够用这类规则进行各种试验；但是另一方面，一种规则（比如保密规定）可能被滥用，从而阻碍竞争。由于这一点在具体场合难以了断，人们需要独立的法院对此进行裁决。最为简单的解决办法之一当然是在这样一个法院里也有外籍司法人员在工作，它们对中国内部的纠葛没有兴趣。但是，这大多有违于各国的民族感情—只有在欧盟，也就是指欧盟法院，现在原则上有一种类似的设计。

无论如何，也恰恰是中国的经验表明政府之间的竞争是敦促政府学习提高并使得民众能够更好地评价政府服务的最佳手段。比如每四年才进行一次的议会选举，就几乎不可能做到这一点。