试论中国农村金融组织机构的多元化（上） 1 引论 12BetOnline,改革开放以来，中国农村金融服务供给瓶颈问题突出。尤其是1997年以来，农户和乡镇企业贷款困难问题加剧。这些情况为非正规金融的抬头和发展提供了土壤。据12bet,统计，全国乡镇企业贷款余额占全部贷款余额的比重呈下降趋势，由1997年的6.7％下降到2000年的6.1％、2001年的5.9%。2000年底全国金融机构各项贷款余额99371.07亿元中，农业贷款余额仅占4.92%（何广文等，2002b）。农业部对江苏省武进县个体私营企业的调查显示，年收入500万元以上的企业中有45.1％认为贷款难，年收入500万元以下的有86.5％认为贷款难(《中国经济时报》，2002.8.21)。中国农户和乡镇企业存在着的巨大的金融服务需求，但是中国农村金融市场存在着正规金融机构单一化、12BetOnline,垄断化趋势，正规金融机构的金融服务供给比较单一，12bet,服务覆盖面低，农民的信贷需求主要依赖非正规金融(IFAD，2001, xii)，类似的研究也证明了这一点（温铁军，2000）。而目前农村正规金融机构不良贷款率高居不下[1]，金融服务功能难以有效发挥，非正规金融的发展又受到中央政府的种种限制。因此，改造农村金融组织体系，实现金融机构的多元化，营造竞争性农村金融秩序，便成为中国农村金融体制改革的核心问题。 竞争性农村金融秩序的核心是存在一个良性运作的农村竞争性商业金融市场。但是，农村正规商业金融本身不可能满足所有农村群体的金融服务需求[2]，合作金融、政策金融和非正规金融都可以成为其补充。尤其是必须关注政策金融的地位和作用，政策金融必须奉行一种广义的辅助性原则（Principle of subsidiarity），即政策性金融应当成为农村竞争性商业金融的补充。在农村竞争性商业金融不能满足或是无法满足的需求、合作金融和非正规金融又具有充分准入自由时，即表现为农村金融“市场失灵”时，这时的农村金融市场存在功能缺陷，政策金融在预先审核不会发生更大的政府失灵前提下进行有限度干预，而且干预必须符合与市场兼容的原则，也就是说不能扭曲农村金融市场机制的正常运作。因此，农村竞争性金融秩序不仅涉及农村竞争性金融市场秩序，而且涉及到合作金融、政策金融和非正规金融秩序的安排。 本文在重新疏理和整合主要农村金融理论的基础上，提出农村金融市场论和哈耶克局部知识分析范式的重要性，据以说明为什么要建立农村竞争性金融秩序。在讨论了中国现有农村金融机构的分类后，简要说明了农村金融市场供给面和农村金融机构结构的变迁，从中可以看到供给面面对农户和农村企业的金融服务需求所存在的一些功能性缺陷。从满足需求角度出发，需要建立竞争性金融秩序。竞争与效率紧密相关，这就是竞争的功能。在此意义上，金融机构之间的竞争，正规金融、准正规金融和非正规金融之间的竞争，商业金融、合作金融、其他不属于合作金融范畴的非正规金融之间的竞争，都至关重要。这些不同类型的农村金融机构或者活动有其不同的功能。在从功能和需求两方面对农村金融市场和农村金融体系问题做出诊断之后，本文提出应开放农村金融市场，通过农村金融机构的多样化和调整农村金融体系结构来促进农村金融竞争秩序的建立，以提高农村金融服务效率。 2 农村金融理论的范式转换 代表性的农村金融理论有两种，即农业信贷补贴论和农村金融市场论。目前学界也较为关注从斯蒂格里茨不完全竞争市场理论(Imperfect Market Paradigm，见Stiglitz/Weiss, 1981:393-410; Stiglitz 1989: 197-203；张晓山、何安耐主编,2002：177-181），该理论与国家干预论相呼应。本文则强调哈耶克知识论中的局部知识（local knowledge，Hayak，1948）理念，提出局部知识分析范式(Local Knowledge Paradigm)，或局部知识论，它是与农村金融市场论相呼应，但是更多考虑了如何从知识论角度出发解决不完全竞争和信息不完全问题。重新梳理和整合这些理论，把哈耶克局部知识理念提升为一种理论或者范式，对于指导中国农村金融发展是十分必要的。本文将在此基础上从实证和规范角度分析中国农村金融秩序和农村金融服务供给问题。 2.1 农业信贷补贴论 20世纪80年代以前，农业信贷补贴论（Subsidized Credit Paradigm）是农村金融理论界占主导地位的传统学说。该理论的前提是：农村居民、特别是贫困阶层没有储蓄能力，农村面临的是慢性资金不足问题。而且由于农业的产业特性（收入的不确定性、投资的长期性、低收益性等），它也不可能成为以利润为目标的商业银行的融资对象。该理论因此得出结论：为增加农业生产和缓解农村贫困，有必要从农村外部注入政策性资金、并建立非营利性的专门金融机构来进行资金分配。根据该理论，为缩小农业与其它产业之间的结构性收入差距，对农业的融资利率必须较其它产业为低。考虑到地主和商人发放的高利贷及一般以高利为特征的非正规金融使得农户更加穷困和阻碍了农业生产的发展，为促使其消亡，通过银行的农村支行和农业信用合作组织，将大量低息的政策性资金注入农村。同时，以贫困阶层为目标的专项贷款也兴盛一时（张晓山、何耐主编，2002:177-181）。 该理论虽然支持一种（信贷）供给先行的农村金融战略（亚当斯，2000：63），但其假设前提本身是错误的。事实上，即使是贫困农户，也有储蓄需求。许多亚洲国家的经验表明，如果存在储蓄的机会和激励机制，大多数贫困者会进行储蓄（Adams, 2002：2）。许多经验表明，低息贷款政策很难实现其促进农业生产和向穷人倾斜的收入再分配目标。由于贷款的用途是可替换的，低息贷款不太可能促进特定的农业活动。低息贷款的主要受益人不是农村穷人，低息贷款的补贴可能被集中并转移到使用大笔贷款的较富有的农民身上（沃格尔，2000：51）。 2.2 农村金融市场论 20世纪80年代以来，农村金融市场论或农村金融系统论（Rural Financial Systems Paradigm）逐渐替代了农业信贷补贴论。农村金融市场论是在对农业信贷补贴论的批判的基础上产生的，强调市场机制的作用，其主要理论前提与农业信贷补贴论完全相反（张晓山、安耐主编，2002：170-180）：（1）农村居民以及贫困阶层是有储蓄能力的，没有必要由外部向农村注入资金；（2）低息政策妨碍人们向金融机构存款，抑制了金融发展；（3）运用资金的外部依存度过高是导致贷款回收率降低的重要因素；（4）由于农村资金拥有较多的机会成本，非正规金融的高利率是理所当然的。因此，农村金融改革是十分重要的（张晓山、安耐主编，2002：170-180）：（1）农村内部的金融中介在农村金融中发挥重要作用，储蓄动员是关键；（2）为实现储蓄动员、平衡资金供求，利率必须由市场决定。实际存款利率不能为负数；（3）农村金融成功与否，应根据金融机构的成果（资金中介额）与经营的自立性和持续性来判断；（4）没有必要实行为特定利益集团服务的目标贷款制度；（5）非正规金融具有合理性，不应无理取消。应当将正规金融市场与非正规金融市场结合起来。该理论完全仰赖市场机制、极力反对政策性金融对市场的扭曲，20世纪80年代以来一直受到人们的广泛关注。 2.3 斯蒂格里茨不完全竞争市场理论及哈耶克局部知识分析范式 20世纪90年代后，人们认识到为培育有效率的金融市场，仍需要一些社会性的、非市场的要素去支持它。斯蒂格利茨的不完全竞争市场论就是其中之一，其基本框架是：发展中国家的金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是放款一方（金融机构）对于借款人的情况根本无法充分掌握（不完全信息），如果完全依靠市场机制就可能无法培育出一个社会所需要的金融市场。为了补救市场的失效部分，有必要采用诸如政府适当介入金融市场以及借款人的组织化等非市场要素（Stiglitz/Weiss, 1981: 393-410; Stiglitz 1989: 197-203; 张晓山、何安耐主编，2002：180）。 斯蒂格里茨对不完全竞争市场、信息不对称（比如借款人和放贷人之间）问题的研究成果，对包括金融研究有着较大的影响。其信息经济学分析工具也成为金融市场分析中的重要工具。但是，斯蒂格里茨的结论是国家干预论。本文则将根据哈耶克的局部知识分析范式(局部知识论)说明，信息不对称恰恰不应是政府干预理由，恰恰可以主要依靠市场机制和竞争机制来发现和利用分散知识，减少农村金融市场的信息不对称问题。 哈耶克强调竞争是一种发现过程(Hayek, 1968/1969)。也就是说，竞争是一种发现信息、减少不完全信息和信息不对称的过程。根据哈耶克的局部知识论亦即我们这里所指的局部知识分析范式，存在着许多局部知识，它们是散布在特定时间和地点的分散知识，只有通过知识的分工(division of knowledge, 类似于劳动分工)才能充分利用这些知识，而竞争有助于发现这些知识，促进知识分工，从而增进合作（Hayek，1937/1945/1948）。据此，在特定时间和地点的现场交易(包括金融交易)应该最能利用局部知识，从而减少信息不对称。金融市场上的机构多样性可以导致更多金融工具的创新，使得该市场逼近或者近似于完全竞争市场。德国弗莱堡学派代表人物欧肯早在1940年也从另外一个角度得出了与哈耶克“竞争作为发现过程”的理念一致的分析结论（欧肯，1995：128-129；冯兴元，2002a：134-205）。可见，信息不完全可以通过促进竞争（比如促进机构多样性）得以缓解。而地方分散的局部知识的最佳利用者，是那些着眼于服务地方经济主体而成长起来的合作金融机构、非正规金融、地方中小型商业金融机构、小额信贷机构等等。这些金融组织机构之间竞争的存在，对于农村金融体系的效率以及金融资源的优化配置是至关重要的。 为避免农村金融市场存在的不完全信息而导致的贷款回收率低下问题，应该充分利用分散在地方的局部知识，促进知识分工，包括借款人之间的知识分工。比如办法之一是可以利用借款人连带保证小组以及组织借款人互助合作。政府应该鼓励这种农民组织的形成。非正规金融市场行为，具有交易成本低、信息对称、能够充分利用地方局部知识等，一般具有较高的效率，但是可能存在一定的负面影响，如农村合会可能在经济危机时期出现倒会浪潮，这就需要某种最低程度的运作秩序框架，而建立和维持这样一种秩序框架是政府的任务。因此，在局部知识分析范式框架内，政府仍然有其位置，它提供授能环境(enabling environment)，建立与维持市场秩序框架；它起着辅助性的、促进性的作用。 农业信贷补贴论的假设前提和结论均有错误。而根据局部知识分析范式，如果政府通过其金融机构直接提供补贴贷款，由于政府不如市场主体本身更能因地制宜地利用分散的局部知识，与可能的市场失灵相比，政府失灵程度将更大，效率将更低。因此，农业补贴只应用于农村金融市场机制失灵的地方。农村金融市场论最终替代农业信贷补贴论的主流地位，是因为它是规范分析和实证分析的综合结果，也是迄今为止数十年农村金融实践的结果。市场机制本身就是一个发现和利用分散知识的良好机制，因此局部知识分析范式是与农村金融市场论相容的。不完全竞争市场理论中的信息不对称分析和不完全竞争市场分析本身是有用的分析工具。比如竞争秩序分析需要纳入信息不对称分析工具。但是不完全竞争市场论推演出需要政府干预市场过程的结论则是错误的。对上述理论范式的比较给予我们的警示是，竞争十分重要，可以通过引入和维护竞争来达到一种欧肯意义上的竞争秩序，体现哈耶克所言“竞争作为发现过程”。农村金融市场可以建设成为一种竞争性金融市场。在竞争性金融市场的边际之外，也就是在竞争性金融市场不能发挥作用之处，农业政策融资工具（补贴、参与担保、金融租赁、促进小额信贷的商业化和财务上的可持续性等）仍然是有作用的。 3 现有农村金融机构的构成分析 沿用亚当斯和费奇特的界定方法，可以把受到中央货币当局或者金融市场当局监管的那部分金融组织或者活动称为正规金融组织或活动，把所有处于中央货币当局或者金融市场当局监管之外发生的金融交易、贷款和存款称为非正规金融组织或活动，把介于正规金融和非正规金融之间的形式称为准正规金融（Adams/Fitchett, 1992：xi, 2）。中国的特殊性在于，有些监管虽然来自政府部门，只是部分受制于中央货币当局或者金融市场当局监管（如农村合作基金产生后，在中国农业部合作经济指导司的指导下不断发展壮大，但其借贷活动却受到中央银行的禁止）。此类金融也可看作是准正规金融。由此，可以把中国农村地区的金融机构和金融活动根据其正规程度划分为三类：正规金融、非正规金融和准正规金融（表1）。
表1:中国农村金融组织或活动类型（部分）和监管方式
3.1 正规金融 中国农村正规金融体系中，除了四大国有商业银行之外，还有农村信用社、农村商业银行、农业发展银行。农村信用社基本上属于准国有性质的金融机构，“官办”色彩强烈，从其成立之初起就一直向集体所有、向国有靠拢，失去了原来的合作金融原则。农村商业银行属于股份制银行，目前只有张家港、常熟和江阴农村商业银行三家。三者成立于2001年底，均由原来的农村信用社改造而成。邮政储蓄机构只吸储，再把储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源[3]。除邮政储蓄之外的上述其他金融机构均由中国人民银行负责监管，有资格获得中央银行再贷款。2001－2002年人民银行就对农村信用社分别新增再贷款312亿元和260亿元。中国农业发展银行属于政策性银行，一度在对粮食、棉花、油料作物等农产品购销信贷方面发挥重要的“专卖”作用，随着粮食和棉花市场的逐步放开[4]，农业发展银行的作用将大大减弱。值得注意的是，在农村正规金融机构中，既不存在现代意义上的民营商业银行，也不存在真正的信用合作社。 3.2 准正规金融和非正规金融 高度金融抑制导致中国农村在正规金融和非正规金融之间存在一个断层，即缺乏准正规金融。当铺本属于融资型企业，但是根据中国法律属于工商企业。浙南等地存在一些当铺。当铺本身是可以依法设立的，不过一些当铺以当铺之名，行“钱庄”之实（借贷活动）。过去一段时间，中国农村准正规金融体系还包括农村合作基金会。此类基金会最初是非正规金融组织，是在乡（镇）、村政府组织参与下兴办的，主要目的是管好用活集体积累、在基金会内部成员之间相互融通资金，属于互助资金组织。在发展过程中，这些基金会事实上吸取存款并发放贷款，融资也超出了成员范围。根据中央银行的一些规定，其吸储放贷业务属于违规经营。1999年1月，国务院发布文件，将其在全国范围内统一清理和取缔。值得注意的是，农村合作基金会关闭之后，中国农村金融市场上缺乏正规或准正规合作金融组织类型（如真正意义上的信用合作社、合作银行等）的现实已经事实上存在。 以农村扶贫为中心的小额信贷活动，一直没有纳入中国人民银行的监管，部分为准正规金融，部分为非正规金融，部分则为正规金融机构的一项创新性金融工具。小额信贷机构的资金来源一般为政府、国际机构、非政府组织和私人捐助者。中国农村小额信贷分为五类：第一类为项目小额信贷，有项目期限，许多属于国际或者外国机构援助类小额信贷项目，是中国人民银行监管领域之外的金融活动；第二类属于由政府实施的小额信贷扶贫项目，即扶贫贴息贷款（参见政府主导型小额信贷管理体制课题组，2002：83-101）；第三类为非政府组织专业性小额信贷；第四类为正规金融机构操作的小额信贷业务，是政府要求农村信用社、农业银行对农户和农村微型企业发放的小额信用贷款或小组联保贷款，属于正规金融机构的一种金融工具；第五类如茅于轼所创办的山西临县“龙水头村民互助基金会”（冯春，2002），是一种试验性项目。小额信贷机构一般经由政府有关部门批设[5]，政府对其利率有所限制。茅于轼的试验性项目属于例外，未经任何政府部门批设。扶贫小额信贷旨在满足农村贫困阶层中特定贫困群体的小额贷款需求，迄今为止已经积累了许多较成功的操作经验。 一些学者认为，鉴于小额信贷的特殊性，小额信贷不应属于一般意义上的商业信贷市场的信贷行为。本文认为，从对小额贷款这一金融工具的有效需求和外部供给的大量存在和小额信贷交易行为的大量存在的角度看，应将其看作金融市场的组成部分，国外正规金融机构的小额贷款业务可以提供佐证。德国、日本和美国的信用合作社，其贷款行为的重要特征就是额小，属于商业信贷的重要组成部分。并且，小规模商业银行，可以利用分散而丰富的地方知识、信息更充分，才更易于发放小额贷款，满足农户、中小企业的贷款需求，这一点，从美国中小金融机构的发展历史中也得到证明。对美国20世纪90年代中期的银行业务状况研究发现：银行规模越小，其小额贷款占贷款总额的比重越大，小额贷款占资产总额的比例越高。资产低于1亿美元的银行的国内小商业贷款占资产总额的8.9％，而在资产高于50亿的银行，这个比例只有2.9％（表2）。
表2：20世纪90年代中期不同规模的美国银行小额贷款发放情况
资料来源：Federal Reserve Bank of New York, Current Issues in Economics and Finance, June 1995。
非正规金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等组成。经济服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织，基本上均被取缔。合会（国外称轮转基金）是各种金融会的统称，通常建立在亲情、乡情等血缘、地缘关系基础上，带有互助合作性质。除了上述部分小额信贷、不计息的亲友借款和企业团体间借款之外，根据国务院1998年7月颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，其他金融组织或者活动均属于非法。 | ||||||||||||||||||||||||||||||||