12bet,公共事务研究所十二月读书会纪要 ![]()
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九鼎公共事务研究所于12月28日召开读书会，邀请周子衡博士主讲银行监管问题，择要记录如下： 1、 管制的由来及其发展形势 政府通过经济管制来干预经济活动肇始于重商主义时期的西欧。重商主义政策手段主要是管制和计划：计划是在私有产权基础上的特许制（charter），管制(regulation)是在市场基础上设定的限制。重商主义有着英法两个不同的版本：英国偏重管制，12BetOnline,热衷大洲贸易和金融，较早地实现了放松管制的变革；法国强调计划，信奉实物生产，惯于经济集中。亚当・斯密开启的自由主义经济思想学说使得重商主义声名狼藉；拿破仑战争后，英国的自由主义经济模式开始在西欧和北美大行其道，重商主义的国家主义经济学便出走东方，改换门庭后，“变种”流传，出现了诸如：纳粹国家社会主义的统制经济体系和斯大林式的共产主义计划经济体系。20世纪30年代，管制和计划在东西方世界达到了有史以来的巅峰：在西方，美国通过“大危机”确立了现代意义的金融管制体系，标志着（包含有金融管制、产业管制、贸易管制和社会管制的）市场经济管制体系的全面建立；在东方，前苏联通过暴力实现了世界近代经济史上第一个农业公有经济制度－苏维埃农业经济制度，标志着在公有制基础之上的全面计划控制经济体系的建成。70年代，管制和计划两大体系不约而同地尝试改革：西方放松市场管制；东方改革计划控制。冷战后，两种变革的力量开始汇合到一处，形成了自由市场经济在全球高歌猛进的态势，其中，金融自由化和经济全球化是这一进行曲中的最强音。 2、“管制”乎？“监管”乎？ 东南亚金融危机为金融自由化拉响了警笛，个别国家甚至部分恢复了已被放松的管制措施，国际社会一度陷入到有关议题的激烈辩论中。经历危机的锤炼，许多新兴市场经济国家认识到金融稳定的重要性，并开始深刻地省思金融发展与金融稳定的关系。弱化管制推进金融发展，强化管制保持金融稳定。危机无疑强化了管制稳定金融的作用，也激化了金融管制的价值取向：发展，还是稳定？ 几乎没有人愿意放弃金融发展的目标，甚或将金融自由化路径等同于金融发展的路径。许多研究者热衷于绘制这样一条“中间路线”：通过排列放松管制的次序，来实现金融发展与金融稳定的“双赢”。这与其说是一种科学论证，毋宁说是一种主观“意愿”。它好比排定派对晚餐请帖的座次，以确保合适的客人在合适的时间出现，并就坐于正确的位置。但是，看起来无论怎样合理、妥当地“计划”，也无论客人们多么“听话”，这些都不能阻止“搅局者”的不请自到。这些不速之客总能搞到所需的“请帖”或根本就不需要什么“请帖”。有关“次序”的研究并没有回答，那些管制措施是最终不能放弃的；也没有说明，在什么情况下，有必要恢复或强化已被放松的金融管制措施。也许保持或强化一些金融管制措施压缩了金融发展的空间；但是，同样弱化一些金融管制措施引发了金融不稳定。一是难以决绝之际，有一点至少是清楚的：金融自由化并不意味着金融管制的终结；反而，具有讽刺意味的是，放松管制却有可能终结金融稳定。 我们还发现另一种表述：放松管制以实现金融发展，加强监管（supervision）以保持金融稳定。这咋听起来“不错”，但是，需要首先搞清楚“管制”与“监管”的概念。让我们追本溯源：欧洲王权时代，管制盖出于王命，多不成文，随意性大、透明度差；议会革命胜利后，三权分立的代议制政府将管制的创设之权归于立法机关，而将执行职权赋予相应的（或新设的）行政机构；来自于行政部门的监管产生了，通过监督（monitor）来确保管制被遵守，通过检查（check）来发现违反管制的事实，借以执行成文管制，确保管制的有效性。这一权力划分的传统承继至今。在东亚地区，管制立法并不发达，可以说大多数国家没有建立起类似英美的金融管制法律体系，管制与否根本上取决于金融当局的意志和经济智囊们的游说，几乎没有什么法律上的滞障，这种共性极易触发大范围、大幅度的金融自由化竞争，展开“超英赶美”式的自由化“大跃进”。同时，东亚各国普遍缺乏充沛的金融监管资源，过低的金融监管能力与水平，加之更缺少必要的金融监管经验，这些使得放松管制加速演化成为一场灾难。划分监管与管制的概念，使我们认识到，没有足够的金融监管资源或实力作为保证，放松管制的政策实践往往会带来金融不稳定。加强监管是金融自由化的必要条件，但不是充分条件。“加强监管”虽属必要，但监管始终服务于管制，并无从替代管制。 20世纪70年代起，美国用了几乎30年的时间才完成金融管制变革的历史性任务，1999年11月一部集大成的《金融服务与现代化法》（简称<gramm－leach－bliley>法）获国会通过和总统批准，它标志美国金融自由化最终登上了法律阶梯。与其说是在发展与稳定之间“找平衡、走钢丝”，不如说美国人根本就是担心出现金融“不稳定”。“走得稳”要比“走得快”好得多！这也说明，经济学家大可列出放松金融管制的次序大纲或原则，但是，由于管制法律体系非常复杂，放松管制的进程往往要克服大量的法律困难。决定管制立法变革的根本动因不在于能否刺激金融发展，而在于是否会危及金融稳定。 近年来，快速扩张的东亚内部贸易极大地推动了相关各国经济增长。这得益于这一地区已经放弃了极易导致不稳定的竞争性金融发展策略，转而专注于共同实现金融稳定的战略。其中，稳定的人民币汇率支持了整个东亚地区的金融稳定、经济复苏与繁荣。这是东亚地区在金融危机过后最为重要的经济事实。它表明，偏离稳定目标的管制是危险的，12bet所可能带来了的金融发展或经济发展往往只是“昙花一现”，消逝于尾随而至的金融危机的吞噬。金融稳定也许没有直接带来金融发展，但是金融稳定往往直接保障和促进了经济发展。 金融管制的根本目标是实现金融稳定。金融管制是金融稳定的制度体现。金融管制的确立、强化（re-regulation）、弱化(de-regulation)等都是紧紧围绕“金融稳定”的需要而展开的。 3、美国的金融管制实践是一个成功的故事 一般来说，金融管制的实施局限于主权国家的金融市场，是主权国家政治法律与经济活动相结合的产物。各国社会条件和经济环境的差别决定了其各自金融管制模式的差异，包容所有主权国家金融管制事实的理论方法尚未出现，金融大国（有如美国、英国、德国和日本等）的管制实践就成为有代表性的研究对象。由于出存在较大的差异，因此，我们必须有所取舍。只有成功的才是最好的、最受重视的和最值得深入研究和借鉴的。 美国金融管制历史发展相对完整、独立且脉络清晰、资料翔实、文献充分；同时，管制经济以美国最为发达，主要的经济管制理论建树多出自大洋彼岸。完整地回溯美国的金融管制的历程，就不难发现其丰富性、典型性和启发性，其典范意义与普适的影响力是其代表性的明证。鉴于此，本书主要取材美国的金融管制实践。 美国金融管制的主要特征是：通过整治危机而确立金融管制体系；金融管制基本上依靠成文法，并通过修正案的方式来完善管制的立法；联邦政府和州政府形成二元管制体系；各个立法成立的管制委员会等构成联邦金融管制体系；金融管制的权威性和独立性突出；金融管制当局拥有大量高素质的专职的金融监管人员，等等。 开国二百余年，美国的国家体制与法律体系方面没有发生断裂，这为美国的金融管制实践奠定了稳固的政治法律基础。20世纪30年代的经济大危机中，罗斯福总统试图通过国有化或计划的方式来摆脱危机最初的新政，因为违宪而被废止。经济管制－尤其是金融管制－开始全面建立与落实，并成功拯救美国经济，经济社会对于金融市场体系的不信任得以消除。安娜・施瓦茨（Anna Shwartz,1986）指出：美国在1933年以后就没有发生真正的金融危机。萨默斯认为就美国1933年以来的情况看，施瓦茨的意见是正确的，1933年以前的金融危机总是与经济活动的急剧下降同时出现（Lawrence H. Summers,1991）。正是基于此，我们认为，美国金融管制的实践是一个成功的故事。 美国在20世纪70年代和80年代所发生的金融危机，事实上，推动了金融管制的变革，一方面“放松金融市场方面的管制”；另一方面确立并强化了针对金融企业的管制。1999年11月先后经国会通过和总统批准的《金融服务现代化法》，成为美国金融业经营和管理的一项基本性法律。这部法律涉及了美国金融管制的多部法律，对已有的金融管制法律或废止或修正，事实上反映了美国金融管制的历史发展的最新最高的制度性成果，是美国金融管制的法律集大成者。可以说，该法是在当今国际范围金融管制方面最具影响力与示范性的。美国金融管制实践达到新的境界。 4、如何评价美国之外的金融管制实践呢？ 20世纪80年代，英国实现了金融大爆炸式的金融改革，重视金融管制的成文立法，通过了《金融服务法》。这对于美国等国都发生了重大影响。但是，由于英国的自律监管传统仍然发挥较强的现实影响力，在金融管制实践方面终究落在美国后面，对于其他国家的影响力较为有限。德国的金融管制实践在某种意义上可以代表欧洲大陆，但是，德国统一的历史短暂，分裂、金融危机和政治法律体系的不断更替多次改写了德国的历史。因此，德国的金融管制实践缺乏长时段分析的价值，并且德国金融模式过于重视间接融资，金融发展事实上落后于美国。日本的金融管制体系具有东方特色，近年来长期陷于改革乏力的泥沼中，日本的金融管制实践似乎更应被视为一个不成功的故事。由于步入市场经济建设的时间还很短，中国的金融管制实践事实上是对既有的计划金融控制的替代。在市场规模和发展水平方面，我国尚属于发展中国国家之列，甚或在某些方面落后于其他发展中国家。经济社会由于没有经历过大的金融危机，对于稳定金融职能的认识普遍不足，金融管制与监管的理念还较为模糊。可以说，中国的金融管制的故事才刚刚开始。 相对英、德、日本和中国而言，唯有美国的金融管制实践是一个成功的故事，最具学术研究价值和借鉴意义。 5、美国金融管制的历史分期问题 金融管制的历史发展尚局限于国别史的范畴，“管制资本主义的大国”美国拥有金融管制的“典型经验事实的编年体系”，它的分期说明金融管制长期发展变化的基本趋势。划分的标准是金融管制的主要内容的变化，大致经过了货币管制、市场管制、中介管制和产品管制等四个重要的阶段。现代金融是以市场为中心的，我们将后三者确定为现代意义的金融管制。 金融管制研究的学术传统将金融管制的起点确定在20世纪30年代的经济大危机。金融管制的建立及其变革是70年来金融史方面最为深刻的变化之一。金融管制在整个20世纪的金融制度历史进程中，形成了足以凭其划分百年金融史的三大分水岭： 第一个分水岭是1913年美联储的产生标志现代意义的金融市场开始建立。 美国联邦储备体系建立起来，实现了政府垄断发行的纸币，同时也建立起来银行的准入管制体系。金融交易的有了稳定的货币基础，金融市场也出现了稳定的“边界”。美国货币体系混乱的历史结束了，货币垄断发行替代的竞争发行，单一纸币的成功发行向美国的金融社会提供了足够的货币支持，现代意义的金融市场体系开始建立起来。货币职能的稳定推进了金融市场的扩张，尤其是资本市场发展迅速，同时也刺激了金融创新－信用杠杆交易－的产生，这些都极大地加剧了金融市场职能的不稳定性。金融稳定的重心从货币职能稳定开始向金融市场稳定过渡。 第二个分水岭是1929－1933年的经济大危机确立了现代意义金融管制体系，管制干预深入金融市场的内部。 1929－1933年的大危机充分说明了金融市场的不稳定性。稳定金融市场职能的管制体系在整治危机中确立了起来的，并成功地维持了近70年。60年代，有如保护消费者权益和社区再投资限制等的社会性管制成为金融管制体系的组成部分。70年代起，金融市场管制的弊病开始显现，金融市场职能的稳定性受到影响，放松金融市场管制的改革开始了。放松管制经历了三个阶段：规避管制的金融创新；简化监管的行政改革和立法放松管制。 第三个分水岭是80年代与90年代普遍的金融企业经营管理危机确立了针对金融企业的管制，管制干预深入到金融中介的内部。 放松管制的改革增大了金融企业的经营风险，其经营管理能力受到考验。大量的银行等金融机构在十几年前大量破产，引发了对于金融企业实行谨慎管理的管制性要求。金融管制事实上得到了新的干预领域，深入到将金融企业的内部来干预其经营活动，在一定程度上，金融管制当局有力地干预了金融企业的经营管理和决策。金融管制大大地强化了。建立针对金融企业的经营性管制，带来了进一步要求放松金融市场管制的可能。这一潮流体现出放松金融市场方面的管制，而加强金融企业方面的管制的特征。 最新的变化是，1999年11月美国总统克林顿签署了《金融服务现代化法》。该法的颁行标志管制干预开始集中于金融产品方面，实现“功能管制（functionally regulation）”。在许可混业经营后，该法用整整一章来规定“功能管制”，表明分业条件下谨慎经营的管制干预已不能满足混业经营的新情况，管制当局开始关注不设经营范围限制条件下的企业的具体业务活动。就是说，市场管制和企业管制先后出现之后，美国的金融管制当局开始更为直接地实行针对金融产品的管制，以保持其职能（function）的稳定。 美国金融管制的历史分期使我们了解到，货币职能稳定、市场职能稳定、中介职能稳定和产品功能稳定，是金融管制长期历史发展的几个重要历史阶段。政府在金融领域的管制干预体现了一个渐进发展、不断深入的长期进程。 | 
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