1         农村金融组织机构在满足金融需求方面存在的问题

 在金融与经济活动的关系问题上，相对于金融机构的吸储和贷款需求而言，经济活动主体的资金需求占首要地位。从功能视角看，满足经济和社会活动的资金需要更具有重要意义。由于12bet,存在金融服务需求，12BetOnline,才产生了金融服务供给。这也是帕特里克（Patrick，1966）“需求跟进”（Demand-following）理论范式所表达的内容[1]。从此意义上看，12bet,金融服务是经济发展催生的，也体现了金融服务领域消费者主权原则。从该结论出发，可以认为：即使政府出于化解金融危机的考虑而实施一系列金融改革举措[2]，仍然不能因为从金融安全角度考虑而舍弃满足农村金融服务需求这一根本任务。

农村金融市场上的金融服务需求是多种多样的，但这些需求的产生主体不外乎农户、农村企业和政府。从信贷需求角度来看，中国农户和农村企业这两类需求主体的信贷能力具有鲜明的层次性特征，进而，不同的需求，应该需要不同的金融组织和不同形式的金融供给来满足(表3)。

表3：中国农村信贷需求主体的层次性、主要信贷需求特征与满足方式

注：1. 这里未包括农村地区政府的信贷需求情况；2. 这里未列入商业信用。后者对所有市场主体都发挥作用。

值得注意的是，任何一类金融机构都只能解决部分农村金融问题。如农村地区的商业银行并不能完全解决中小型企业的融资问题。满足中小企业的融资需求，需要采取一些特殊的方式。德国一些工业联合会、银行与联邦政府、州政府合作，12bet设立担保银行，对中小企业贷款提供担保。联邦政府也通过对德国平衡银行（DtA）[3]的中小企业贷款提供部分担保、从而与商业银行分担风险的方式，促进中小企业的发展。

中国国有银行系统和农村信用社即便能够提供农村储蓄和信贷服务，但也只满足了一部分农村金融服务需求。更何况随着四大国有商业银行分支机构纷纷撤出县域，农村信用社也试点统一法人、县乡两级法人并试点改组为农村商业银行，这些正式金融机构所能提供的金融服务的层次性，难以适应“三农”金融服务需求的层次性。

4.1 正规金融与非正规金融比较――功能错位问题

据国际农业发展基金的研究报告，中国农民来自非正规市场的贷款大约为来自正规信贷机构的四倍。对于农民来说，非正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场(IFAD, 2001, xii)。河南省南乐县1999年来新增银行贷款低于新增民间借贷规模，温州民间借贷占整个资金市场总量的1/3，温州苍南工业企业流动资金来源中银行贷款只占20%，民间借贷占45%，自有资金占35%[4]。正规金融的缺位、难以满足农村金融服务的需求，才使得民间借贷能够挤入（crowd-in）农村金融市场。本来应当是正规金融高度发达以抑制非正规金融，而实际情况则是许多地方民间借贷比重高于正规渠道借贷，出现了正规金融和非正规金融功能错位。

4.2 农村金融组织单一化、业务商业化和垄断化，金融服务不到位

农村金融市场需求的满足需要大量储蓄和贷款支撑，但随着国有正规金融机构日益商业化，追求效益的冲动、国际标准的实行、国内拆分上市和到海外上市的准备使它们大规模收缩战线，压缩基层经营机构。同时，贷款权限也从基层上收，结果是大量储蓄资金外流。1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。1998年至今，四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构，且撤并还在继续。在较多的中国农村地区，金融机构单一化、农村金融市场日益垄断化的趋势较为明显。由此也造成农村资金严重外流。2001年，国有商业银行以吸储上存方式从农村流出的资金估计达3000亿元(新华网，2002.10.10)[5]。

1999年以前，农村合作基金会是一个非常活跃的合作组织，对农村信用社的地位构成了挑战。在农村合作基金会被取缔后，农村信用社在农村信贷市场上占据了准垄断地位。垄断和准垄断均导致竞争不足，从而导致金融服务供给品种单一、规模小，给非正规金融的挤入提供了条件。1997-2001年，农村信用社各项存款余额从10555.8亿元增加到17263亿元，分别占金融机构存款总额的近13%和12％；各项贷款余额从7273.2亿元增加到11971亿元，分别占金融机构贷款总额的近10%和11％，其中农业贷款余额从1776.8亿元增加到4417亿元，分别占金融机构农业贷款总额的近54%和77％(人民网，2002)。1997-2000年，乡镇企业贷款余额从占金融机构乡镇企业贷款余额的69.5%增加到75.4%(李静, 2002: 158-170)，但农村信用社对农村发展的贡献仍然是有限的，农村信用社只接触到20%的最贫困农户(IFAD, 2002: 1)。

4.3 非正规金融的地位和作用

农村金融市场上正规金融的缺位，为非正规金融孳生和发展提供了空间。温铁军等人对中国东部、中部、西部共15个省份24个市县的一些村庄进行了个案调查，发现民间借贷的发生率高达95％，高利息的民间借贷发生率达到了85%(温铁军, 2001)。据估计，仅在浙江温州市，地下金融的规模就已达到600亿元人民币之巨(贺军,2002)。对于不少地区的农民来说，非正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场。

20世纪80年代以来，个体私营经济发展迅速，信贷融资需求旺盛，而农村正规金融机构不能满足其资金需求，只能求助于民间借贷。以私营业主为基础的合会（摇会、轮会等）进而发展起来。合会属于互助资金性质，根据内部协议，将资金集中提供给一个合伙人使用一段时间，并支付约定的利息。合会适合于依赖于社会网络的小规模融资。目前各种合会在浙江、福建等地仍然较兴盛。在温州，80年代甚至在地方政府赞同或者默许下一度存在如方兴钱庄、鹿城金融服务社等之类的“私人钱庄”。目前温州的地下钱庄多采取股份制，放贷对象一般是本村的企业业主。企业在接到定单后，短时间内需要大量的资金，由于生产周期短，资金周转快，向地下钱庄支付的利息就相对低（《老板周刊》，2002）。值得注意的是，私人钱庄的存在能够明显地抑制高利贷的利率水平（李元华， 2002，46、48-49）。

政府一直禁止民营银行进入银行业，也不允许非正规金融活动的存在，导致非正规金融走向两种归宿：一种是消亡，另一种是地下经济化。一些地方私人钱庄、高利贷的存在，实际上就是由各地企业和家庭的金融服务需求所驱动的非正规金融活动地下化的产物。

从演化的角度看，人们在不同的时间、不同的环境对同一事物的感知可能不同。这也适合于人们对私人钱庄和合会的看法。人们事实上对私人钱庄和合会的看法也在转变，包括中央银行官员。中国官方已经承认，浙江等地非正规金融的发展，对浙江地区非国有企业的成长和发展，都起到了至关重要的支持作用。此外，越来越多的金融业界人士也认识到，非正规金融常常还是金融创新的源泉。今天有些正规金融活动，起初就是一种非正规金融活动。今天已经达到年规模数万亿元的同业拆借活动起初就是非正规金融；股票市场，在1980年代末期也还是非正规金融(贺军, 2002)。

4.4 政策性金融

农业发展银行是旨在促进农业发展的政策性银行。农业发展银行的资金运用分为两类：一类为支持粮棉油等农产品流通各环节的顺利进行，以流动资金贷款为主体的收购、调销和储备贷款；另一类是重点支持农业的产前环节，其目的是改善农业生产条件和促进贫困地区经济发展，以固定资产贷款为主体的各类农业开发和技术改造贷款(翟强, 2000: 268)。在目前中国的政策性金融制度下，中央银行用来自邮政储蓄上存资金，以再贷款的方式借给农业发展银行。而且上存利率和再贷款利率是倒挂的，2002年2月后，邮政储蓄存款利率为1.98%，上存利率为4.347%，再贷款综合利率为3.015%，农业发展银行贷放利率为4.94%―5.49%(唐成，2002:45-53)。过去几年中，农业发展银行主要把贷款发放给国有粮棉购销企业，支持了保护价敞开收购农副产品政策的实施，这是在中国政府实施的所有农业支持政策措施中，农民受益最大的政策。1994－2000年，为保证该项政策手段的实施，中国农业发展银行每年均要向粮食收购部门发放收购资金贷款2000亿元左右[6]（何广文，2002a）。但在国有粮食企业与农民的交易谈判中，国有粮食企业掌握定价主动权，同时粮食企业从农发行获得贷款后又没有还贷的激励和压力，两头得益，并产生了较高的不良贷款，进而影响到中央银行再贷款资金的回收。中央银行不能回收再贷款资金，等于替财政出资支持农副产品收购政策，因为粮棉价格支持政策一般应该由财政承担资金负担。

4.5 小额信贷

中国的小额信贷，以农村扶贫和促进农村综合发展为主要目的。在小额贷款发放方面已取得了许多成功经验，但其资金来源主要依赖于国外捐款、政府拨款和外来民间资金投入。即使把小额信贷看作为农村金融市场的一部分，小额信贷资金投入规模相对于农村金融总量来说仍然有限，保守估计中国以小额信贷的名义累计投入的资金在100亿元人民币以上。有近3000万人从中或多或少收益(政府主导型小额信贷管理体制课题组，2002:83 – 101)。政府限制所有小额信贷项目吸收强制性存款，也禁止其动员自愿性储蓄，并对利率水平给予一定的限制。

政府实施的小额信贷扶贫项目，主要通过农业银行管理并发放扶贫贴息贷款，不同于国际上典型性的小额信贷项目。扶贫贴息贷款由地方建立的相应小额信贷扶贫管理机构协助放贷工作(政府主导型小额信贷管理体制课题组,2002:83-101)。2000年，农业银行发放扶贫贷款213亿元，该项贷款余额达705.73亿元，比上年净增130.67亿元。根据国际经验，这种贴息贷款实际上可能导致逆向选择问题，即这些政策本来是针对贫困群体的，但最后仍然是其中较富裕农户获得了更大份额的贷款，从而造成贴息贷款排挤正常商业贷款，使农村金融市场发生扭曲。要避免这种扭曲，就要求农业银行只把贴息贷款的发放严格限定于贫困农户，或是把贷款的最大规模限定在一个较小的额度，使得它对于较富裕农户没有吸引力。

按照中央银行的要求，农业银行还发放农户小额扶贫贷款，农村信用社则发放小组联保贷款和农户小额信用贷款。2000年农业银行共发放农户小额扶贫贷款76.4亿元。2002年6月底，全国90％的农村信用社（31446家）开办了小额信用贷款，共有4318万户农户获得了小额信用贷款，有25％的农户得到了小额信用贷款的支持，累计发放小额信用贷款2000多亿元(中国人民银行党委办公室,2002)。中国农业银行和农村信用社发放的小额贷款，均不属于国际上通行意义上的小额信贷。小额信用贷款和小组联保贷款只是正常意义上的农户贷款，前者基于农户信用评级提供授信额度，后者依赖小组联保，起到了缓解农户贷款难的作用。而且，不论农户收入高低，均可以申请贷款，而且收入高的农户可以获得远比低收入农户高得多的贷款授信额度。因此，这类贷款并不是特定面向贫困者的贷款。

中央银行对储蓄和利率的限制，实际上有碍于国际小额信贷项目和非政府组织专业性小额信贷项目的商业化运作和基于储蓄动员的小额贷款的操作。目前，国际上小额信贷的成功操作模式是基于吸收小额信贷客户（即特定贫困群体）的自愿性储蓄以及推行面向客户自愿性储蓄的小额信贷金融中介活动。今后小额信贷项目很可能朝着这个方向发展(Brian Branch of WCOCU, 2002)。这种发展实际上与外部资金支持并不矛盾。外部资金可以在启动期投入，而在一段时间之后，小额信贷客户的自愿储蓄将使得小额信贷项目甚或机构在外部资金撤出之后独立运转。不过，根据国际经验，大多数小额信贷项目是不能做到自给自足地独立运行的。根据一项统计，全世界所有非政府小额信贷项目中，可以实现资金上的自给者低于1%，有5％的部分在今后可能实现资金上的自给，近95%的部分则要么关闭，要么需要补贴(Morduch, 1999: 1569-1614)。有鉴于此，穆尔多克(Morduch)认为，应重新考虑有关所有小额信贷项目或机构必须实现资金自给的看法，重要的是社会收益要远远大于社会成本，而且促使小额信贷项目或机构努力提高资金自给率。在这种情况下，小额信贷机构仍然可以发挥作用，接触到较为广泛的贫困客户群体，继续吸引到外部资金投入(Morduch,1999:1569-1614)。

2         结论与建议：建立一个机构多元化的农村金融体系

本文强调了农村金融理论的范式转换，认为农村金融市场论和哈耶克局部知识分析范式在中国农村金融制度改革中的重要意义，改革中国农村金融体系要求理论上实现朝着这两种范式的转换。从这两种相互兼容的范式出发，本文得出农村金融机构多元化和引入竞争的现实意义，进而转入农村金融服务供给面分析。本文出于篇幅考虑，没有较多关注农村金融服务需求面分析。而一项完整的分析也应充分考虑需求面分析，因此这方面有待今后作进一步研究。

基于本文的以上分析，可以得出如下政策性结论或建议：

（1）农村金融市场不是一个单一金融市场，而是多个局部金融市场组成。农村金融市场的发展本身是农村发展的重要手段之一。农村金融市场可以对农村发展做出应有的贡献。任何一家金融机构、任何一项金融工具均不能完全满足农村金融服务需求，组织多样性和工具多样化因其各自不同的功能而成为必需。

（2）通过引入组织多样性而在农村金融领域引入机构竞争是必要的。竞争能够带来效率，扩大金融服务供给，促进金融机构按照服务产品接近或者等于成本定价。这也意味着与此相应，应该存在不同的金融工具以满足不同农村市场的金融服务需求。总体看来，中国各类金融机构往往只拥有类同的、最基本的贷款金融工具，缺乏金融创新。其涵盖面不足，难以满足各种农村市场的需求。因此，多元化金融机构的存在有了必要。甚至非正式金融也能成为机构竞争的补充，它促进竞争，增进福利。

应打破国有或准国有金融机构在农村金融市场的垄断或准垄断地位。国有或准国有垄断等同于国家占据竞争性领域，获得一种国家市场权力。市场权力的存在和滥用会导致限制竞争的行为，从而降低效率。

（3）推行农村利率市场化，进一步扩大存贷款利率浮动幅度。只有利率自由化，银行才有可能根据每一笔贷款的预期风险进行定价，或者根据整个贷款资产组合的综合风险进行定价[7]。如果不推行利率市场化，金融机构或组织之间就不能充分展开竞争。

(4) 农村金融市场的主体应该是竞争性商业金融，政策性金融应该发挥辅助性的作用。国有商业银行、民营银行、农村信用社、合作金融、商业化小额信贷、非正规金融都可以成为竞争性商业金融市场的组成部分。在竞争环境下，合作金融对其成员而言是合作性的，但是对外仍然需要按照市场规则运作，因而也是竞争性商业金融市场的组成部分。商业化小额信贷的效果可能好于包括贴息贷款之类的一般政策性金融。商业化小额信贷目前已经成为小额信贷项目的主流发展方向，财务上的可持续性和资金自给成为其标准。外部援助和捐助应该面向促进现有和未来小额信贷项目的财务上的可持续性和自给。对于一些面向特定贫困者的、不能达到这些标准的小额信贷项目，如果社会收益远远大于社会成本，那么外部援助和捐助仍然可以考虑对之提供支持，但是应该促进项目朝着这些标准靠近。农业银行的贴息贷款很容易产生弊端，容易扭曲和破坏竞争性商业金融市场。贴息贷款容易被较富裕农户获得，而不是较贫困农户，从而产生逆向选择问题。贴息必须直接针对特定贫困者的投资项目，也就是既对特定贫困者，又同时对项目。政策性金融除了上述领域之外，还可以在建立贷款担保体系、农业保险体系、农村金融组织结算体系、建立金融服务信息系统等方面发挥作用。比如，在粮棉购销市场放开情况下，可将中国农业发展银行改组成为专业性农村信贷担保银行，为政府推动的某种项目信贷计划提供贷款担保，而不是去执行补贴性信贷项目计划(何广文等,2002b:31)。

（5）改进金融监管，发展地方民营中小银行，允许非正规金融存在。发展民营银行等正规金融机构可以挤出部分非正规金融。比如可以通过改革现有金融机构、甚至地下钱庄发展民营乡村银行，还可以直接新建民营乡村银行。新建民营银行最容易实行资产负债管理和根据资本充足率来监管。温州一带地下私人钱庄和高利贷的存在均说明民营银行在农村金融市场中有其生存和盈利空间。非正规金融目前对农村发展提供了最大部分的信贷支持。简单宣布非正规金融非法是不合理的。在非正规金融监管方面，金融管理当局仍然可以发挥作用，而不至于强迫其正规化，从而保持其活力。比如，高于中央银行规定的商业银行贷款利率4倍以上的民间借贷才应成为该打击的高利贷，低于高利贷利率的民间借贷，原则上可以用民法加以保护，尤其是在发生贷款违约纠纷情况下。合会之类的非正规金融组织，原则上是中国文化传统的组成部分，不能禁绝。在正式金融较为发达情况下，其吸引力会下降。可以规定一户家庭一月所入会脚金额之和不得超过一定金额（比如与该村户均资产额挂钩），所获会金总额不得高于一定金额（也与该村户均资产额挂钩），以减少倒会可能性。

高利贷这种民间金融形式虽然也有满足农村金融服务的事实功能，但是它往往代表着一种私人市场权力，而市场竞争的功能之一就是防止、抑制和消除私人市场权力，使得市场逼近完全竞争市场，从而改进金融服务供给，提高金融服务效率。就此意义上，应促进发展地方民营中小银行，挤出高利贷活动，从而防止放款人形成和滥用与此相关的个人市场权力。

中小型金融机构主要立足于所在区域，更为全面地掌握本地情况，更着眼于发放小额贷款，有利于农户、城乡中小型企业的融资。同时，需要注意的是，地方中小金融机构，并不是地方政府管理的金融机构，它是业务范围具有一定的区域性、在工商部门注册、独立从事金融活动、接受中央银行监管的金融企业，这一点应该特别强调，否则，地方中小金融机构又会成为地方政府控制金融资源的工具。

中国过去的成功因素是农业改革、对世界市场开放以及扩大投资和贸易。但是，经过过去20多年的经济显著增长，这些因素在推动今后经济增长中的作用明显减弱，中国的改革已进入另外一个未知的领域，即向全球开放以及逐渐由民营经济推动经济增长。未来的成功与竞争力将有赖于提高劳动力和资本的生产率，获取和利用新的知识。发展地方中小金融机构，以及增加对于私营企业的信贷，可以更好地促进私营经济的增长。世界银行的研究表明，如果银行对私营部门信贷与GDP的比率提高1倍，将导致长期平均经济增长率提高2个百分点；且私营部门的信贷占比越高（金融体系的深化程度越高），经济的波动性越低(世界银行政策研究小组，2001)。可见，增加对私营部门信贷的重要性是相当突出的。

（6）大力发展真正的合作金融。合作金融可以较好地解决限于一个地方经济主体的资金互助，在金融服务方面奉行成员优先的原则。真正的合作金融体系是从下而上建立的，其中基层合作金融组织掌握经营决策权，上层机构一般为基层提供便利服务和开展基层合作金融组织共有的但又不能开展的某些业务。这也是合作金融体系的力量来源。合作金融也可以发展成为金融市场支柱之一，比如德国的合作金融在德国金融业中起着重要的作用。根据世界报统计，德意志合作银行（DG）在德国属第七大银行[8]。西方国家的合作金融总体上出现了某种程度的异化，即某种程度的商业化。比如由于规模扩大，专业经营管理层事实上掌握许多控制权，吸收了一定的股份制做法，不再严格遵循一人一票原则。但是，如果中国参照台湾农会信用部的做法，发展真正意义上的信用合作社，合作社原则和风险是可控的。台湾农会信用部的具体做法是：信用部只对本会会员授受信用业务，对非会员存款的吸收必须符合规定要求，不得发放非社员贷款，多以乡镇为主设立，规模小，具有很强区域性和业务经营上的季节性（马忠富，2001：64-65）。这样做的好处是，社区储蓄将主要留在本社区，用于本社区的农村企业和农户借贷。

（7）鼓励正规金融机构的金融创新，以求部分挤出非正规金融活动。比如中国民生银行近日宣布率先推出个人委托贷款业务，由个人委托人提供资金，银行在人民银行规定范围内根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回。据2002年8月19日《浙江经济报》消息，民生银行杭州分行首笔个人委托贷款交易在一位退休公务员和一个体工商户之间成交。放贷人签约可获的年利率为6.55%，超出同期银行存款1.98%的利率回报，也比前不久面市的信托新品种的预期收益高出多个百分点。以前一部分以民间借贷形式游离于正规金融机构、各大商业银行之外的资金有回流的趋势：民生银行第一笔个人委托贷款的委托方就明确告诉银行方面，原先这8万块钱就是一直通过民间渠道借给别人用的（马斌，2002）。

（8）根据核准制审批新建民营银行或者真正意义上的合作金融，杜绝政府参股或干预管理决策。中国的经验表明，政府干预是中国国有商业银行、农村信用社等组织低效率的重要原因，也是农村合作基金会出现大量违规吸储放贷事件、从而招致清理合并的重要原因。商业金融和合作金融的成功，很大程度上将取决于政府干预的放弃。
参考文献：

中文部分：

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[1] 他认为随着经济的增长，经济主体会产生对金融服务的需求，作为对这种需求的反映，金融体系不断发展。也就是说，经济主体对金融服务的需求，导致了金融机构、金融资产与负债和相关金融服务的产生，强调的是金融服务的需求方。

[2] 如从县域撤出四大国有银行的分支机构、信用社改革、关闭清理农村合作基金会等。

[3] 是专门促进中小企业发展的政策性银行，现已并入德国复兴信贷银行（KfW）。

[4] 苍南的民间借贷形式包括担保抵押借贷、民间票据贴现、各种合会（成会、互助会等等）、高利贷等(黎霆、姜业庆,2002)。

[5] 农村资金大量外流的另一个途径是邮政储蓄。邮政目前有近3.2万个营业网点吸收储蓄。2001年该系统存款余额为5911亿元，其中3781亿元是从县及县以下吸收的，因其不发放贷款，这部分资金直接流出了农村。邮政储蓄资金外流与其他资金外流的差别是，邮政储蓄资金上存中央银行，中央银行又通过再贷款手段部分贷给农业发展银行、农业银行和农村信用社，2000年底农业发展银行、农业银行、农村信用社再贷款资金分别约占其资金来源总额的84.96%、5.8%、2.87%(何广文等, 2002b:13)。

农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债等方式，也引起大量资金流出农村。20世纪90年代以来，农村信用社平均每年转移资金2000亿元左右(马忠富,2001:133)。

[6] 2000年底，中国农业发展银行累计发放农副产品贷款5829.47亿元，余额7303.96亿元，其中保护价粮食收购贷款余额为2307.47亿元。

[7] 德国平衡银行是一家政策性银行，其成功经验之一就是采用贷款资产组合综合风险定价法。这种定价的好处是虽然不知道具体哪一家企业会发生违约，但把一个可能的违约贷款比例考虑在内，这样就可以减少信息成本。这种风险定价技术可适用于商业银行(冯兴元,2002b:410)。

[8]世界报的依据是各银行1998年的营业额(Welt Online, 19. Dezember 2002)。

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